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前言 2014年，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[43]號）（以下簡稱“國發[43]號文”），要求“剝離平臺公司政府融資職能，劃清政府與企業界限”，以此為標志，城投公司正式進入轉型升級的“下半場”。2021年，銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發（2021)[15]號）（以下簡稱“銀保監[15]號文”）更要求銀行保險機構強化對城投平臺融資的風險管控，迫使城投公司探索并調整發展模式，加快破繭重生、化蛹為蝶的轉型變革。面對“上有指示要求，外有政策限制，內有市場壓力”的現實，當前處于“三期疊加”下的一些城投公司實際已經到了亟需轉型的歷史關口。“轉型升級”成為近幾年來城投領域最熱門的話題。 城投當前的發展形勢可以概括為“融資收緊期”、“后城鎮化期”與“改革窗口期”三期疊加下的發展“小周期”。地方城投公司已經到了歷史性的轉折點，需要拿出“刮骨療傷”的勇氣來實現脫胎換骨的轉變——從開發驅動到運營驅動，從資源獲取到資產運營，從行政指令到市場化運營。 融資收緊期：政策層層加碼，融資渠道受限 如果說國發[43]號文劃清了政府與城投的界限，那么銀保監[15]號文則宣告了城投融資嚴監管時代的到來。 隨著公司債發行的“紅綠燈”政策出臺，《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（國資發財評規[2021]18號）及《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發[2021]5號）先后加碼，針對發債、銀貸、非標等融資渠道加強了規范性管理，城投融資渠道進一步被收窄。由此，“如何融資？”成為城投公司的頭號問題。實現更高信用等級、更低財務成本與更寬融資渠道的“三更”成為了不少城投公司維持自身發展運營的重要訴求。 后城鎮化期：城市開發放緩，人口紅利收縮 根據國家統計局數據，2019年我國城鎮化率突破60%，宣告中國正式進入“后城鎮化”時期。首先，“后城鎮化”對于宏觀環境產生了深遠的影響，一方面城市的大規模開發建設逐步放緩，城市層面的基建與開發項目規模縮減，基建項目數量減少將成為新常態。另一方面，人口增長放緩影響了人口流動與集聚的模式。不同地域的城鎮人口集聚的“馬太效應”差異明顯——發達地區對人口的虹吸效應凸顯，而欠發達地區人口流出情況加劇。 其次，“后城鎮化”對城市開發與城市經營兩大基本盤帶來了深遠影響。在城市開發層面，傳統城投依賴地方政府的土地財政，“以二級平一級”與“以地產平公建”的傳統模式在“后城鎮化”時期難以為繼，不少強地產依賴型的城投公司將被迫離開自己的舒適區。而在城市運營層面，城投主要依賴于供水、供暖等公共事業專營以及公共空間與設施的特許經營收入。以上業務收入基于城市的人口基數帶來的規模效應，在城市人口增長放緩乃至負增長的條件下，相關運營事業現金流的增長空間非常有限。在某些欠發達城市，由于人口基數不足，甚至會出現做多虧多的情況。“后城鎮化”時期，城市發展的基建紅利與人口紅利帶來的增量資源遞減，迎接城投公司的是存量市場的爭奪。 改革收官期：上位要求明確，收官大考在即 最后，國企三年改革方案提出要以“可衡量、可考核、可檢驗、要辦事的”的態度推進國企改革。對于城投公司而言，推進轉型改革不但是自身發展需求，更是一項亟待完成的政治任務。2022年是國企改革三年方案的收官之年，對每個城投公司而言都是一個大考之年。如何積極在轉型改革與模式探索中交出一張滿意的答卷將成為本年度城投公司所應思考的頭號問題。 當前地方城投公司面對著“上有上位指示，外有政策限制、內有市場壓力”的“小周期”，但機遇往往蘊藏于挑戰之中。通過把握當前的轉型發展機遇，城投公司有望在經營的“下半場”獲取先機，實現長效發展。 首先，城投平臺的既有優勢有望被逐步放大。一方面，城投公司長期以來從事基礎建設、土地整理、公用事業等業務，在相關業務領域積累了人才、管理、技術、資金、信用等優勢；另一方面，城投公司熟悉當地的資源稟賦與市場情況，且能得到地方政府的大力支持，從而在市場化競爭中把握先機，實現經營提升。 其次，部分城投平臺有望通過資源整合來做大做強。一方面，地方政府希望當地主要的城投平臺能做大資產規模，并獲得更高的信用等級和更低的融資成本。另一方面，部分城投平臺可爭取發展的主動權，通過資源整合與機構重組，實現優質資源統一運營、金融鏈條補齊，從而為市場化轉型奠定良好基礎。 EY 結語： 對于各地城投公司而言，“現在是最好的時代，也是最壞的時代”。“三期疊加”的外部環境的使“轉型”成為了城投公司不可回避的話題。
