文 / 齊 芳 蔣志強
【摘 要】財政部印發《行政事業單位內部控制規范》以來，行政事業單位內部控制建設已成為推進預算管理改革、創新行政監督模式的重要抓手。建設項目內部控制管理雖然備受關注，但理論界仍未形成一個較為完整的理論體系，實踐中對如何結合建設單位自身情況開展內部控制也未形成可借鑒的成功經驗。本次課題研究將嘗試從實踐出發，通過對具體案例的分析研究設計一個可以普遍適用的管理流程。通過本次研究，希望可以總結出政府投資建設項目內部控制的一般性規律，用以指導實踐，使各級政府投資項目建設單位的內部控制建設更加科學和有效。
關鍵詞:內部控制 政府投資 建設項目 項目管理
一、緒論
（一）選題背景
為全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于深圳工作的重要講話和指示批示精神，中共中央、國務院于2019年8月發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》。意見對深圳的戰略定位、建設中國特色社會主義先行示范區的具體措施以及發展目標等進行了全面闡述，深圳市由此迎來了又一次快速高質發展的新機遇。基礎設施建設是一個城市存在和發展的基礎，也是一個城市現代化水平的標志。深圳市面對歷史的機遇，必然經歷一次跳躍式快速發展的時期，將對標世界一流城市，以政府投資為主開展較大范圍的基礎設施建設。質量、效率和成本，將是所有政府投資建設項目共同追求的目標。如何有效地對建設項目實施全面管控，確保實現建設中國特色社會主義先行示范區的目標，將是擺在所有建設項目相關單位面前的一個重大課題。
（二）研究意義及研究內容
內部控制是近年來比較熱門的話題，但涉及到建設項目內部控制，更多被關注的是項目施工過程中進度、質量、安全等方面的風險防控。相關研究和實踐雖然對建設項目管理水平提高起到了重大作用，但并未能使其產生質的飛躍，面對深圳建設中國特色社會主義先行示范區的歷史使命仍顯力不從心。本文將通過對政府投資建設項目內部控制管理的研究，在為項目建設單位理清工作思路的同時，為今后建設項目管理提供一個可借鑒、可參考的思路和方法。
本文以政府投資建設項目的完整生命周期為研究對象，以項目流程為切入點，對項目的關鍵節點進行識別，以績效目標為導引對建設項目內部控制管理進行流程再造，試圖解決以下三個問題：第一，針對建設項目“兩頭小中間大”的問題，理清項目生命周期中各環節之間的相互關系；第二，針對建設項目管理不同環節相互脫離的問題，以流程管理為主線，以績效目標為指引，將立項決策、前期準備、項目實施和交付使用等環節有機結合；第三，針對目前建設項目管控手段有效性較低的問題，對內部控制管理流程進行改進和優化，并提出建設性的意見。本文共五章，每章主要內容如下。
第一章緒論。本章從選題背景出發，提出政府投資建設項目管理中存在的問題，明確了課題研究的目的，并在此基礎上分析建設項目內部控制管理流程研究的意義。隨后對研究內容進行了簡要介紹，最后提出了主要研究方法。
第二章文獻綜述。本章對國內外相關理論研究的現狀進行了系統分析，對核心概念、基本理論框架等進行了界定，并對國內外政府投資建設項目內部控制實踐的經驗進行了總結，為后續研究奠定了必要的理論基礎。
第三章建設項目內部控制管理框架。本章從政府投資建設項目的自身特點出發，從內部控制的核心要素著手構建內部控制管理框架。框架對建設項目的流程進行了全面梳理，并對參與項目的各相關單位之間的關系進行了分析。
第四章建設項目內部控制管理流程。在對若干具有代表性的建設項目進行分析研究后，嘗試設計出一個可以普遍適用的政府投資建設項目內部控制管理流程，重點在理清各環節之間的關系，識別項目管理過程中的關鍵行為，并以項目績效為軸心實現流程再造。
第五章結論與展望。本章總結了研究成果，對研究中存在的不足進行了客觀分析，并進一步提出未來的研究方向。
（三）主要研究方法
本文主要采用了文獻分析法、案例分析法和歸納演繹法。文獻分析法主要通過對現有文獻的研究，界定核心觀念、提出研究的基本假設并構建理論體系。案例分析法是針對具體的案例進行分析，一方面根據實際工作中的具體做法理順建設項目管理的思路，另一方面針對案例中存在的問題明確研究方向。歸納演繹法主要是將各種理論觀點和現行做法進行歸納總結，并在此基礎上提出切實可行的解決方案，該方法在構建管理體系框架及設計管理流程時被大量使用，主要是對理論研究成果進行歸納，通過對比分析演繹出可行的建設項目內部控制管理模式。
二、文獻綜述
（一）相關基本概念的研究
1.建設項目
建設項目（construction project）又稱工程項目、基本建設項目或建設工程項目。從語義上理解，建設是指建造或制造某構造物的過程或方法；項目指為達到某一目標，利用各種資源實施的一系列行為的總稱。建設項目可以理解為利用各種資源建造或制造某構造物的過程。中華人民共和國住房和城鄉建設部2013年發布的《工程造價術語標準》（GB/T50875-2013）將建設項目理解為按一個總體規劃或設計進行建設的，由一個或若干個互有內在聯系的單項工程組成的工程總和。2017年，中華人民共和國住房和城鄉建設部和國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布《建設工程項目管理規范》（GB/T50326-2017），將建設項目描述為以完成依法立項的新建、擴建、改建工程為目的，進行的、有起止日期的、達到規定要求的一組相互關聯的受控活動，包括策劃、勘察、設計、采購、施工、試運行、竣工驗收和考核評價等階段。
本文將建設項目定義為：在特定條件制約下，為實現某目標而組織實施的構建或制造某一具備完整功能的構建物的全部行為的總和。本文中使用的“建設項目”一詞除特別說明，均指政府投資的建設項目。
2.流程管理
流程（process）的漢語語義為水流的路程，與其同義詞“過程”相比更加強調事物發展運行的延續性和連貫性。牛津字典中對“process”的解釋為一系列事物遵循一定的規律，以系統性的方式發生或演變的過程。毛道維在《沖破層次結構的藩籬——企業組織和市場組織的變革》一文中認為，隨著社會活動越來越復雜出現了分工，將一項工作分成若干步驟，由不同人來完成，從而出現了流程。漢默和尚比在《企業再造：商業革命宣言》一書中認為，流程是一個由若干活動構成的完整地系統，包括行為人、具體行為、各行為之間的關系以及行為方式四個要素。趙衛東、俞東慧在《流程管理》一書中指出，流程管理的目的是提高組織的運作效率和效益，主要手段是以流程為核心實施的系統化的方法。
根據上述定義并結合建設項目的特點，將本文中使用的“流程”一詞定義為：建設項目各參與人為實現項目目標，按照一定規則依次實施的全部行為的總和。項目的不同階段也可能由若干關聯性較緊密的行為構成一個相對獨立的流程，可稱之為“階段”。
3.內部控制
王光遠在《中美政府內部控制發展回顧與評述》一文中，從政府內部控制作用的角度將其理解為制度、流程和機制的組合，作用是保證公共管理職責的有效履行。劉光忠在《政府部門內部控制構建與實施研究》一文中，從實施主體的角度提出，內部控制是施控主體為了保實現證控制目標，由決策機構、執行機構、監督機構共同實施的管理過程。齊芳在《政府內部控制概念辨析》一文中提出，政府內部控制是在一定內外部環境限制下，政府為維護公共利益而實施的以優化公共管理行為為目標的行政管理活動。
本文認為，內部控制是一種過程管理，是對流程的再造和優化，目的是以最低的成本、最高的效率實現目標。
（二）建設項目集中代建模式的相關研究
深圳是較早實行集中代建模式的城市，主要做法是成立事業性質的專門機構，代表各建設單位履行建設項目管理的職能，待建設項目完工后再移交給建設單位。雖然集中代建模式具有節約成本、項目管理專業化水平高、監督難度小等優勢，但隨著建設項目數量大幅增加，建設標準不斷提高，集中代建模式下項目管理的問題也逐漸顯現出來。劉曦、劉幸在《政府投資工程代建制模式下的委托代理分析》中指出，與社會機構相比，集中代建單位感受不到市場競爭的壓力，對成本控制的積極性不高，風險主體責任不明確。方俊、饒濤在《政府投資工程委托代建主體博弈分析》一文中提出，在集中代建模式中，建設單位對項目的參與度不高，對代建單位的行為缺乏必要的控制。范道津在《公共管理視角下非經營性政府投資項目管理績效研究——基于對代建制的分析》一文中認為，集中代建的績效評價往往更加關注投入、工期和質量，對公平性的重視程度不足。謝穎在《政府投資人對委托代建工程項目的管理理論與方法研究》中認為，集中代建的主體在項目管理過程中主要還是依托以往的經驗，不能將有效應用現代技術。
（三）建設項目績效管理的相關研究
何曉晴在《工程項目成功合作及其管理指標體系的構建與研究》中認為，建設項目績效評價要能夠反映項目相關活動的實際情況。顏艷梅、李林、舒強興在《基于平衡計分卡法的公共工程項目績效評價指標設計》中通過對公共項目一般共性的研究，提出建設項目的績效評價指標體系應能綜合反映財務狀況、流程優化、持續改進及業主滿意等方面的內容。閆文周、徐靜、吁元敏在《神經網絡在工程項目管理績效評價中的應用研究》中認為，采用線性分析的方法對建設項目進行績效評價滿足不了各評價指標間復雜關系的需要，應綜合考慮工期、質量、成本、安全四個核心指標建立評價模型。陳勇強、張浩然在《精益建造理論在工程項目管理中的應用》一文中，對精益建造理論進行了系統分析后提出應從客戶需求、設計水平、工程變更、標準管理及過程監控五個方面改善工程績效。楊秋波、陳勇強在《DB與DBB交易方式下工程項目績效比較研究》一文中通過對交易模式與項目績效之間的關系進行研究，認為項目投入、工程進度、設計變更、工程質量和安全生產五個方面的因素對建設項目績效的影響較大。
三、建設項目內部控制管理框架
（一）建設項目一般流程
根據基本建設程序，較常見的流程是將一個建設項目的完整生命周期分成四個階段，即：前期立項、施工準備、項目實施和驗收決算。建設項目一遍流程如圖所示。
1.前期立項階段
前期立項階段始于項目建議書的編制，到項目資金納入年度政府投資計劃結束，包括編制項目建議書、編制可行性研究報告、開展初步設計、編制工程概算和制定年度投資計劃五項主要內容。期間涉及的征地拆遷、管線遷改以及需辦理的國土規劃審批、環保許可等手續暫不做具體展開。前期立項階段的主要參與者為建設單位、投資主管部門、勘察設計單位及其他協助提供技術服務的機構。建設單位主要負責組織招標投標工作，項目建議書、可行性研究報告及工程概算的編制工作；投資主管部門負責對項目建議書、可行性研究報告及工程概算進行審查和批復，并根據建設項目開工的需要下達年度投資計劃；勘察設計單位主要負責完成建設項目的初步設計，交付建設單位確認后編制項目概算；他技術服務機構負責協助建設單位完成相關工作。
2.施工準備階段
施工準備階段從施工圖設計開始，到獲得開工許可為止，包括設計施工圖、編制工程預算、組織招標投標、準備施工作業面、申報施工許可五項主要內容，由建設單位全面負責組織實施。施工圖設計是該階段最重要的一個環節，不但對工程預算產生直接影響，更是后續施工的主要依據。與初步設計不同之處在于，建設單位在施工圖設計環節的參與度不高，能夠確保建設單位在初步設計環節確認的建設需求被實現即可。施工單位及監理單位確定后，開始進行施工現場準備工作，包括組建項目部、招募建筑工人、場地三通一平、采購施工材料及設備等，待施工許可批準后立即進場開工。
3.項目實施階段
項目實施階段從建設項目開工開始，到工程竣工為止，建設單位全面負責工程建設實施的各項工作，包括對工程造價、施工進度、設計變更、現場簽證的確認，對工程款支付申請的審核和辦理，對工程資料的收集和保管，也包括對安全生產、工程質量、文明施工的監督，還包括與各參建單位的溝通協調等。
4.驗收決算階段
驗收決算階段從建設項目驗收開始，到質保期滿結束，包括竣工驗收、交付使用、工程決算、財務決算、質保維修五個主要環節。竣工驗收是該階段最重要的環節，是建設單位對項目成果是否符合建設需求及工程質量標準進行確認和評價，是能否交付使用的前提，也是辦理后續決算、入賬手續的重要依據。如果竣工驗收不合格，施工單位將按照要收結果進行返工甚至重建，因此，驗收環節一般會要求監理單位、勘察及設計單位共同參與。
（二）內部控制管理體系
內部控制管理，是建設項目實施過程的關鍵工作（關鍵環節）進行識別，并采取必要的控制措施，以確保整個項目能夠順利推進，實現既定的目標。通過對光明區近五年實施的若干項目進行對比分析，識別出不同階段的共10個關鍵工作，具體分析如下。
1.前期立項階段的關鍵工作
前期立項階段的最終工作成果是工程概算，對該結果產生實質影響的工作主要包括編制項目建議書和組織初步設計。
（1）編制項目建議書。本文認為，項目建議書本質上是對項目建設需求的概括性描述，是項目實施的根本，后續所有工作均應該以項目建議書為基礎開展。但在實際工作中，建設單位對建設需求的描述并不理性，并不能客觀、清晰地表達建設項目完成后希望呈現怎樣的效果。通常情況下需要借助第三方專業機構的力量協助編制項目建議書，將建設單位對項目成果模糊、感性的描述轉化成為清晰、理性的建設需求，使項目的各相關方能夠準確理解建設單位的意圖。所以，項目建議書編制工作的關鍵環節就是編制單位與建設單位反復確認項目建設需求。例如，光明區某學校建設項目，教育部門作為建設單位在最初僅能粗略地提出想要建一個九年一貫制的學校，大約容納多少師生等，并不能很明確地描述希望學校建成后對區域義務教育階段整體布局會產生什么樣的影響，也無法準確說出建成的學校在文化、藝術、體育等哪些方面要突出教育特色。因此，項目建議書的編制單位需要幫助教育部門逐步把建設需求細化，最終完整清晰地體現在項目建議書中。
（2）組織初步設計。如果說項目建議書是對建設需求的書面呈現，初步設計就是對建設需求的直接轉化。通過對比多個學校建設項目的初步設計方案，并在學校建成投入使用一段時間后對教師、學生進行走訪，發現無論是建設單位還是設計單位，在進行初步設計時更多強調建筑物的美觀，較少考慮實用性。仍以光明區某學校建設項目為例，教學管理要求初中部和小學部分開管理，學校管理者（項目成果使用單位）需要考慮兩個學齡段的學生如何進出校園、操場、功能教室。此外，學校選址在一個地勢高低起伏較大地塊，連接各個教學樓的道路、走廊、階梯要如何設計才能優先保證安全和便利。初步設計中，在兩棟教學樓之間設計了一個連廊，由于兩棟教學樓受到地勢高度差異的影響較大，于是這個連廊被設計成類似階梯看臺的造型，并鋪設了木質地板，目的是希望師生能坐在階梯看臺上觀看文藝演出。但實際上，看臺的前端并沒有足夠的空間設置舞臺和幕布，而且整個看臺處在一個半開放的環境，風吹日曬的情況比較嚴重，學校建成投入使用兩年，從未按照初步設計的設想使用。可見，設計單位與建設單位在初步設計環節的溝通顯得尤為重要，必須充分考慮項目成果的實用性。
2.施工準備階段的關鍵工作
施工準備階段對能否按時開工以及后續項目實施能否順利進行將產生重大影響，其中比較關鍵的工作包括設計施工圖、組織招標投標及申報施工許可。
（1）設計施工圖。施工圖是在初步設計基礎上進行的更加詳細的設計，使施工單位能夠按照圖紙組織建設。結合具體項目案例，我們發現施工圖質量對項目建設成本會產生直接和間接兩種影響。直接影響表現在工程預算上，選擇不同的施工工藝和建設材料，最終得出的工程預算也會出現加大的差異。在我們研究的項目案例中，甚至會出現工程預算超出項目概算，不得不追加投資額的情況。間接影響則表現在項目實施過程中的設計變更。由于在施工圖設計過程中未能充分考慮到施工過程中可能出現的無法按設計圖施工的問題，在項目施工過程中不得不由設計單位對部分圖紙進行修改。由于這些問題大多出現在已經完成一定工程量之后，不可避免地會對工程造價產生實質性影響。因此，如何提高施工圖設計的質量將成為該階段尤為重要的工作。
（2）組織招標投標。在完成施工圖設計，確認了工程預算后將組織進行施工單位的招標活動。由于絕大部分建設項目都存在工期較緊的情況，在我們研究的項目案例中普遍存在提前組織招標的情況。其中，在獲得概算批復后就組織招標的情況居多，但也有在批復了可行性研究報告后就開始組織招標的現象。提前招標帶來的問題是非常嚴重的。首先，由于合同金額難以確定，會導致合同最終結算價與合同簽訂時的暫定價出現較大的差異，不但對工程招標投標活動的公平性產生不利的影響，也存在引發合同糾紛的風險。其次，在施工圖設計尚未完成前組織招標投標，在尚未確定建設項目將采用怎樣的施工工藝、將使用哪些專業設備的情況下，無法對中標企業的資質條件提出準確的要求，可能出現中標企業不具備施工能力（資質）的情況，最終導致合同無法履行。最后，施工單位中標后往往急于組織進場施工，難免會出現邊勘察、邊設計、邊施工的情況，不但違反相關法律法規關于禁止“三邊工程”的規定，對工程造價及質量也將產生極為不利的影響。因此，對啟動工程招標投標活動的條件進行限定和審查是非常必要的。
（3）申報施工許可。由于建設項目往往會對社會及生態環境將產生較大影響，我國目前采用施工許可行政審批的模式，在未獲得批準前禁止施工單位組織施工。在實踐中，部分建設單位和施工單位為了趕工期，傾向于在相關手續尚未辦理完畢的情況下就提前組織施工，導致項目實施了一部分又被主管部門叫停。因此，在開工前對施工許可的確認是非常重要的，建設單位必須及時辦理施工許可手續，并要求施工單位嚴格按照批準的內容和范圍組織施工。
3.項目實施階段的關鍵工作
進入項目實施階段后，施工單位成為項目建設活動的核心，建設單位應主要抓牢工程確認、工程款支付和安全質量監督三項工作。
（1）工程確認。在我們研究的項目中，很多項目的建設單位認為工程確認是監理單位的職責，沒有對此提起足夠的重視，基本上看到監理單位簽字蓋章后就跟著簽字蓋章。我們當然相信監理單位能夠認真負責地履行工程監理的職責，但從內部控制管理的角度來看，建設單位的確認并不是沒有任何意義和價值的。工程確認，是對工程實施過程中階段性成果的確認，最終的項目成果正是由這一個個階段性成果匯集而成的。確認的重要作用是發現實施過程中的問題并予以糾正，是一項及時止損的重要措施。因此，建設單位嚴格按照工程確認的程序執行，對建設目標順利達成的意義重大。
（2）工程款支付。工程款支付是建設單位在項目實施階段最主要的一項工作。從表面上看，支付工程款并不是一件很復雜的事，在確認工程量后，按照合同約定的規則付款就行了。但在實際工作中，支付工程款并沒有這么簡單。一方面，政府投資項目的工程款采用計劃安排的模式，即：在編制年度部門預算時，建設單位要先對未來一年可能完成的工程量進行預估，再測算資金需求，最后申報給投資主管部門。而投資主管部門往往并不是嚴格按照建設單位申報的資金需求安排投資計劃，會結合預算年度的固投任務及建設資金籌集情況進行調整，這就可能出現資金計劃與項目實施計劃不一致的情況。另一方面，無論是建設單位還是施工單位，都傾向于不斷加快推進項目進度，可能進一步拉大工程進度與可支付資金的差距。在工程建設領域，工程款不能及時支付的情況還是比較普遍的，除了會帶來合同糾紛的風險，由施工單位墊付大量建設資金帶來的社會問題也是非常嚴重的，例如拖欠農民工工資、中小建筑企業因資金鏈斷裂導致企業倒閉等。因此，充分籌措資金、合理安排進度、及時支付款項將成為工程款支付的主要內容，也是項目實施階段最關鍵的工作。
（3）安全質量監督。有些建設單位認為安全質量是施工單位的事，所以在項目實施過程中會催進度，會跟付款，但從不過問安全生產和工程質量的事情。內部控制的目的是確保建設項目能夠順利完成并取得預期的成果，因此，任何可能影響這一目的達成的因素都要納入關注的范圍。出現安全生產事故或者由于工程質量不合格返工，都會對項目工期及最終成果產生極為不利的影響。因此，建設單位在督促施工單位做好安全生產工作并保證工程質量的同時，組織定期及不定期的現場巡視和檢查是非常必要的。
4.驗收決算階段的關鍵工作
進入驗收決算階段后，項目的成果已經呈現出來。在前面三個階段的工作都嚴格執行的情況下，我們認為該階段應重點關注工程驗收和財務決算兩個工作。
（1）工程驗收。驗收，是對全部項目成果的確認，是對目標是否實現的校驗，也是對建設項目最后一次糾偏和校正的機會。驗收的結論是隨后進行結（決）算的基礎，也是支付項目勘察、設計、施工、監理等合同尾款的重要依據。因此，建設單位在組織驗收時，應將關注點放在“驗”，只有通過了“驗”才能“收”。在驗收工作中，需要反復強調的是，“收”不是目的，確保收到的項目成果符合要求才是關鍵。有很多建設單位以不懂工程為由將驗收工作流于形式，甚至不參與驗收。驗收也并不是建設單位自己的事情，是由建設項目的所有參與單位共同實施的一項工作。項目通過驗收后，建設單位應對驗收結果時予以確認，未通過驗收的要找準問題，提出整改方案并予以改正。
（2）財務決算。我們把財務決算作為關鍵工作，而不是竣工決算，并不是因為竣工決算不重要，而是考慮到目前其管理模式相對成熟和完善。在納入研究范圍的項目中，未發現竣工決算出現較大問題，唯一需要注意的是組織竣工決算的及時性。但在財務決算工作中發現的問題卻比較多，造成的后果也比較嚴重。第一，決而不決。很多項目在完成竣工決算后未及時進行財務決算，待攤成本（費用）未及時進行歸集，導致無法準確核算項目建設成本。第二，決而不全。也有一部分項目在做財務決算時資料不完整，數據不準確，虛增或少列建設成本（費用），導致在項目后評價工作中無法對項目的經濟性進行準確評價。第三，決而不確。有部分項目在完成財務決算后未能及時登記確認產權，會計賬簿的“在建工程”賬面數較高，導致會計信息失真。因此，加強財務決算內部控制管理具有極高的現實緊迫性。
四、建設項目內部控制管理流程
本文認為，建設項目內部控制管理流程的設計應包括兩方面內容：一是工作次序的設計，要表達的是做什么、誰來做以及先做什么后做什么。二是記錄文件的設計，可分解為什么時候記錄、誰來記錄、記錄什么以及怎么記錄。建設項目內部控制管理框架如表所示。
（一）前期立項階段
1.項目建議書
建設單位提出項目建設需求，委托代編單位對建設需求進行細化，形成的項目建議書初稿返回建設單位確認修改，《項目建議書》定稿后報送投資主管部門審批。該環節形成的記錄文件包括建設單位編制的《建設需求書》、代編單位起草的《項目建議書（初稿）》、建設單位與代編單位共同簽署確認的《項目建議書修改意見表》及代編單位制作并經建設單位最終確認的《項目建議書》。
2.相關部門審批
主要包括投資主管部門出具的《項目立項批復》、規劃部門出具的《項目選址意見》、環保部門出具《項目環評批復》、國土資源主管部門出具的《項目用地預審意見》、地震安全主管部門出具的《地震安全評審意見》等。
3.可行性研究報告
根據相關部門的審批結果，建設單位委托代編單位編寫《可行性研究報告》，如出現對建設需求進行修改和調整的情況，代編單位應將修改內容反饋建設單位征求意見，《可行性研究報告》定稿后報送投資主管部門審批。該環節形成的記錄文件包括代編單位起草的《可行性研究報告（初稿）》、建設單位與代編單位共同簽署確認的《可行性研究報告修改意見表》、代編單位制作并經建設單位最終確認的《可行性研究報告》。
4.相關部門審批
主要包括投資主管部門出具的《可行性研究報告批復》、規劃部門出具的《建設用地規劃許可證》和《設計方案審查意見》、國土資源部門出具的《土地使用證》等。
5.初步設計
建設單位根據有關部門出具的審批意見，委托設計單位進行初步設計（本文使用的“設計”包括必要的勘察等工作，下同），初步設計圖經建設單位審核、修改、確認后送建設主管部門、投資主管部門審批。該環節形成的記錄文件包括設計單位完成的《初步設計（初稿）》、建設單位與設計單位共同簽署確認的《初步設計修改意見表》、設計單位完成并經建設單位最終確認的《初步設計》。
6.相關部門審批
主要包括建設主管部門及投資主管部門出具的《初步設計審查意見》。
7.項目概算
建設單位在獲得建設主管部門及投資主管部門出具的《初步設計審批意見》后，委托代編單位編制項目概算，并提交投資主管部門審批。記錄文件包括代編單位編制的《項目概算申報書（初稿）》、建設單位與代編單位共同簽署確認的《項目概算申報書修改意見表》、代編單位編制完成并經建設單位最終確認的《項目概算申報書》。
8.相關部門審批
主要包括投資部門出具的《項目概算批復》。
至此，前期立項階段的全部工作完成，建設單位根據項目需要及投資主管部門要求準備進入施工準備階段。
（二）施工準備階段
1.施工圖設計
建設單位委托設計單位根據批復的初步設計開始進行施工圖設計，在設計過程中，建設單位應全程參與跟功能實現相關的設計工作，并對設計結果進行確認。施工圖設計完成后報送建設主管部門、投資主管部門審查。記錄文件包括設計單位完成的《施工設計圖（初稿）》、建設單位與設計單位共同簽署確認的《施工設計圖修改意見表》、設計單位完成并經建設單位最終確認的《施工設計圖》
2.相關部門審批
主要包括建設主管部門、投資主管部門出具的《施工圖審查意見》、規劃部門出具的《建設工程規劃許可證》、安監、消防、氣象、地震等主管部門出具的《審查意見》。
3.工程預算
施工圖審查通過后，代編單位根據施工圖編制工程預算，建設單位審核確認后報送投資主管部門審批。記錄文件包括代編單位起草的《工程預算申報書（初稿）》，建設部門、代編單位共同簽署的《工程預算申報書修改意見表》，建設單位確認的《工程預算申報書》。
4.相關部門審批
主要為投資主管部門出具的《工程預算批復》。
5.工程招標
建設單位根據批復的施工圖及工程預算開展工程招標文件編制工作，送工程招標機構組織招標投標活動，根據中標通知書與中標的施工單位簽訂施工合同。記錄文件包括招投標文件（如委托代理機構編制招標文件，還應包括招標代理合同及招標文件審查記錄）、中標通知書、施工合同（含內部合同審查文件）等。
6.施工現場準備
施工單位組織工作人員開展施工前的準備工作，包括施工圖交底及會審、項目部組建、施工現場三通一平等。記錄文件包括施工圖交底及會審記錄，項目部組織架構、施工方案及管理制度，施工現場三通一平報告（含工程確認單）等。
7.相關部門審批
主要為建設主管部門出具的《施工許可證》。
（三）項目實施階段
開工條件全部具備后，建設單位（或委托代建單位）組織各參建單位全面開展項目建設工作，對工程進度、工程造價及工程變更進行確認，對工程質量、作業安全及文明施工進行監督，根據工程進度辦理工程款支付手續等。記錄文件包括經各相關單位出具審核意見并最終經建設單位確認的工程進度、工程造價及工程變更報告或報表（按規定須報投資主管部門審批或備案的，應有投資主管部門的審批或備案意見）、施工現場檢查（巡查）記錄表或報告、工程款支付的審批表單及銀行付款記錄等。由于目前政府投資項目支付工程款均采用國庫集中支付的方式，建設單位主要負責對參建單位的付款申請進行審核并向財政部門申請辦理付手續。
（四）驗收決算階段
1.竣工驗收
項目完工后，建設單位組織投資、建設、規劃、安監、消防、環保等相關主管部門對項目成果進行驗收。記錄文件主要為驗收報告，應包含各相關主管部門簽署的驗收意見。驗收結論一般可分為通過驗收、整改后通過驗收、部分通過驗收和未通過驗收四種情況。整改后通過驗收的，應在驗收報告中明確列示須整改的內容和整改期限，施工單位整改后應提交整改報告，經相關主管部門審查合格的整改報告與驗收報告一并作為項目通過驗收的依據。部分通過驗收的，應在驗收報告中明確列示未通過驗收的內容，并明確對該部分內容重新組織驗收的時間和方式。施工單位對未通過驗收的部分按要求進行返工或重建，建設單位對該部分組織驗收通過后，應針對該部分重新出具驗收報告，并與原驗收報告一并作為項目通過驗收的依據。未通過驗收的，施工單位應按要求進行返工或重建，建設單位重新組織全面驗收，驗收通過后重新出具驗收報告，原驗收報告僅作為過程記錄存檔，不作為項目通過驗收的依據。
2.工程結算及竣工決算
在建設項目通過驗收并交付后，建設單位委托評審單位對工程進行決算。工程結算主要指對施工合同的履行情況及實際應付款項進行確認；竣工決算主要是對建設項目所有參建單位的合同進行結算并匯總，以確認整個項目的總投資額（直接建設成本）。各地對工程結算和竣工決算管理的要求不同，有些地區會要求部分或全部項目報審計部門進行結（決）算審計。2019年全國范圍的行政機關職能調整后，大部分地區已將該項職能調整為由財政部門負責決算審核。記錄文件主要為評審單位獨立出具的《工程結算報告》及《竣工決算報告》，合同甲方（建設單位）及乙方（其他參建單位）的確認意見，審計部門出具的《工程結算審計報告》《竣工決算審計報告》或財政部門出具的《工程結算審核報告》《竣工決算審核報告》。
3.財務決算及產權登記
在竣工決算完成后，建設單位要組織編寫工程財務決算報告，報財政部門審批后辦理固定資產產權登記，涉及不動產應先報建設主管部門辦理不動產產權登記手續。記錄文件主要包括建設單位編制的《財務決算報告》、財政部門出具的《財務決算批復》、資產主管部門出具的產權登記文件。
4.項目后評價
近年來，隨著全面實施預算績效管理工作的推進，投資主管部門會要求對部分或全部建設項目進行項目后評價，主要關注項目管理的規范性、項目建設的經濟性以及項目成果在使用過程中產生經濟效益、社會效益和生態效益等。由于建設項目形成的資產使用年限一般較長，且具有較大的社會影響，項目后評價工作一般在資產交付使用后二到三年后才組織實施。也有一些特殊項目，例如水利工程等，會在項目交付使用后立即開始后評價，但持續的時間可能長達數年。記錄文件主要有《評價指標》、《評價報告》及佐證材料、《評價結果應用情況報告》等。
五、結論與展望
（一）結論
本文從實際工作出發，立足政府投資的建設項目存在的問題，從建設單位內部控制管理的視角對光明區現有建設項目的管理情況進行了審視，對建設項目管理的一般流程重新梳理，并根據建設項目的特點搭建了專門的內部控制管理體系。由于本文的研究基礎是具體的建設項目，為實現研究成果直接應用于實踐的目的，本文在內部控制管理體系研究成果基礎上重新設計了建設項目內部控制管理流程。
本文主要的創新點包括：第一，在對具體項目案例進行對比分析研究的基礎上，準確識別了建設項目存在的問題并進行了深入的分析，找出產生問題的原因及內部控制的關鍵點。第二，將“優化流程，實現目標”作為建設項目內部控制管理研究的指導思想，調整了風險識別的角度，把管理行為研究延展擴大為管理過程研究。第三，在設計建設項目內部控制管理流程時，除明確了各個環節工作次序外，將記錄文件作為內部控制管理的重要內容并進行了較為詳細的闡述，使研究成果具有更強的可操作性。
（二）不足與展望
在本課題的研究過程中，課題組在明顯感覺到自身知識面較狹窄、理論水平不足的同時，也意識到現有的研究過于粗糙。受到課題組成員能力水平以及時間精力等各方面因素的限制，未能開展更加細致深入的研究。在后續的研究中，將把研究范圍再縮小，研究對象再細化，同時要吸納其他學科領域（尤其是工程建設領域）的研究人員共同開展研究，充分發揮一線工作人員的優勢，促進理論向實踐轉化。
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（作者單位：深圳市光明區建筑工務署、深圳市光明區財政局）
