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 一、專項資金政策績效評價需關(guān)注的三個層次

1.目標完成度。專項資金政策績效評價實質(zhì)上是評價政策目標的實現(xiàn)程度，換言之，就是評價資金支出結(jié)果與支出目標的差距。目前，我國專項資金政策目標的表述比較模糊，且不可測度。正確清晰的目標是政策發(fā)揮積極作用的邏輯前提，其對政策執(zhí)行起著決定性的影響。因此，政府在制定政策時，政策目標務(wù)必明確。

2.目標群體需求及滿足程度。專項資金支出指向特定的目標群體，實踐表明，越是符合公眾需求的項目，政策績效就越好。因此，決策者要充分考慮目標群體的需求，而不以決策者或執(zhí)行者自身的需求為轉(zhuǎn)移。至于對目標群體滿意程度的測度，則要視專項支出政策實施過程的不同階段而選擇針對性的方法和手段。同時，還要關(guān)注政策產(chǎn)生的整體社會影響和社會評價。

3.政策效應(yīng)的評價。在政策績效評價中，通常評價政策產(chǎn)生的正負效應(yīng)，但是很少評價如何擴大其正外部效應(yīng)，或者說減少其負外部效應(yīng)。以公共氣象服務(wù)政策績效評價為例，提供公共氣象服務(wù)，是氣象部門的職能，因為由氣象部門單一管理，事權(quán)責無旁貸，財權(quán)來自預(yù)算撥款，事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)，所以公共氣象服務(wù)專項資金的支出比較明確，帶來的政策效應(yīng)往往是正面的。同時，也應(yīng)該看到，如果縣（市、區(qū)）之間充分利用其正外部效應(yīng)，諸如氣象設(shè)備的功能覆蓋范圍擴大所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟等，那么就能發(fā)揮有限專項資金的效益，實現(xiàn)功能與資金的“雙重整合”。

二、定性與定量分析孰主孰輔問題政策績效評價以定量分析與定性分析相結(jié)合，但究竟孰主孰輔？定量分析可以具體地反映專項資金支出效益的大小，定性分析可以反映專項陰鄭 航我國自2003年對中央部門教科文項目的績效評估試點開始以來袁已有近20年的財政資金績效評價歷史遙起初袁績效評價基本上被視為是另外一種財務(wù)審查袁其重點在于資金使用的合法與合規(guī)曰對專項資金的績效評價袁也以財務(wù)性和業(yè)務(wù)性指標為主遙近年來袁基于對專項資金本質(zhì)認識的提高袁業(yè)界開始聚焦公共價值的政策績效遙從注重資金績效轉(zhuǎn)向聚焦公共價值的政策績效袁明顯拓展了對專項資金政策績效評價的整體性框架袁一些政策評價結(jié)果也得到了相關(guān)部門的積極反饋袁取得一定的成效袁但仍存在一些有待持續(xù)探討及解決的問題遙對專項資金政策績效評價幾個問題的探討浙江財稅與會計39工作研究GONGZUOYANJIU
資金支出與產(chǎn)出的因果關(guān)系。專項資金支出的效益具有多樣性特征，有些效益如經(jīng)濟效益和有形效益等，可用定量方法衡量，而社會效益和無形效益等，則無法定量衡量。從國外實踐來看，法國對政策績效評價是以定性為基礎(chǔ)，以定量分析為手段，采用兩者相結(jié)合的方法進行評價。而美國政策績效分析則以定量為主，定性為輔，兩者相結(jié)合。法美兩國的政策績效評價雖然分析方法各有側(cè)重，但評價效果卻都是不錯的。其成功經(jīng)驗是在設(shè)計指標時因事因時而異，科學設(shè)置了目標值和權(quán)重，堅決貫徹了定性與定量分析相結(jié)合的原則。我國政策績效評價方法總的來說是“經(jīng)驗推理多，實證研究少，定性分析多，定量評估少”。這在很大程度上影響了評價的信度和效度。所以，近年來，我國加強了定量分析方法和技術(shù)在評價中的運用。從理論上說，既然是績效評價就要用數(shù)據(jù)來體現(xiàn)，即所謂的“用數(shù)據(jù)來說話”，但需要指出的是，定量分析方法固然重要，但矯枉過正絕不可取，兩種評價方法和技術(shù)各有長短，適用范圍各不相同，如果將定量分析的方法當作目的更是本末倒置。專項資金的背后是具體政策的施行，對其進行評價應(yīng)回歸其本質(zhì)特征的政策性。因此，在政策績效評價時，首先要作定性分析，即評價者運用其自身的知識，參照有關(guān)標準，對評價對象做出主觀評判。應(yīng)當根據(jù)評估對象選擇適當?shù)姆椒ê图夹g(shù)，將經(jīng)驗分析與實證分析相結(jié)合，切忌為量化而硬設(shè)置牽強附會的指標。

三、如何推進政策績效評價從理論角度看，推進政策績效評價的關(guān)鍵在于：一是完善政策績效評價頂層設(shè)計；二是要有一個既有權(quán)威性又有公信力的機構(gòu)來主導評價；三是拓寬評價范圍及關(guān)注視域。相應(yīng)的解決方案，有賴于以下方面的突破：其一，完善具有中國特色的政策績效評價頂層設(shè)計，遵循其價值理性與工具理性的雙重耦合，提升公共財政的公信力與執(zhí)行力，其關(guān)鍵和難點是設(shè)計科學、合理的效益考核指標體系。其二，明確評價組織者和實施者及其工作機制的組織模式，形成一種既相互協(xié)作又互相制衡的共同治理結(jié)構(gòu)。其三，加快健全評價機制，包括其技術(shù)體系和問責程序，將評價重心從支出績效向收入績效延伸，形成完整的政策績效評價體系。政策績效評價可分別應(yīng)用在事前、事中和事后三個階段，各階段的分析方法基本相同，但分析的重點不同。事前分析的重點是政策文本的科學性、政策必要性和可行性；事中分析的重點是政策執(zhí)行的完整性、實施過程的合理性；事后分析的重點則是政策實施結(jié)果的有效性。我國目前的政策績效評價多為事后評價，事前評價較少，事中監(jiān)控不足。事后評價固然有其意義，可以反思專項資金支出中暴露出的問題，提供借鑒和教訓，但是畢竟資金已經(jīng)全部支出了，即使評價結(jié)果為“不合格”也無法挽回。因此，績效評價應(yīng)盡可能關(guān)口前移，從事前介入，建立事前、事中、事后通盤連接的“閉環(huán)”系統(tǒng)。確保重點，保證一般，并做好對資金使用的前期管控，避免盲目投資，提高資金的利用效率。事后評價做到“花錢必問效、無效必問責”，獎罰分明。即建立健全“編制有目標，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程政策績效評價機制。

四、進一步完善政策績效評價指標的建議目前我國的政策績效評價在指標方面，尚需作進一步的研究。一是評價標準值的測定。這是一項技術(shù)性非常強的工作，既要考慮測算樣本選取的有效性，又要考慮測算樣本選取的可操作性；既要考慮標準值的數(shù)學意義，又要考慮標準值的經(jīng)濟意義；同時還需借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，做好數(shù)據(jù)采集、處理、分析和使用工作。標準值的取值依據(jù)應(yīng)當來源于：全國預(yù)算單位的年度決算數(shù)據(jù)；國家有關(guān)部門頒布的行業(yè)標準；國內(nèi)外實踐中一些公認的標準。二是指標體系的過程性考量。政策執(zhí)行過程是政策績效的重要組成部分，但在構(gòu)建指標體系中，幾乎缺少直接而明確的過程評價指標，因此，應(yīng)將其納入指標體系或者設(shè)置具體考察方式加以完善。三是非定量指標評價的規(guī)范。如“可持續(xù)性”維度的非定量性指標，應(yīng)當充分考慮地域差異等因素，選擇更加合理的度量手段與方法。四是一級指標的權(quán)重分配。目前在我國的政策績效評價中，權(quán)重的分配基本上視設(shè)計者的偏好。偏好結(jié)果，結(jié)果指標被賦予的權(quán)重比較高；偏好執(zhí)行過程，過程指標權(quán)重就比較高。一般而言，政策績效評價是結(jié)果導向的，所以會偏好結(jié)果，于是結(jié)果指標往往被賦予比較高的權(quán)重。但如何在指標的權(quán)重之間取得平衡，需要有理論支撐。姻淵作者單位院浙江廣播電視集團冤