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11月11日，財政部發布了《地方政府專項債券用途調整操作指引》（下稱《操作指引》），指導地方規范專項債券用途調整。
業內專家表示，《操作指引》強調，專項債券資金使用應堅持以不調整為常態、調整為例外，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為，這是對于地方專項債券的合規性的進一步完善，以更好發揮財政資金的作用。
讓專項債切實發揮作用
今年前三季度，全國地方已發行新增地方政府債券28986億元，其中專項債券22167億元，專項債券發行進度61%，其中8月以來發行進度明顯加快。按照黨中央、國務院確定的重點投向領域，前三季度，全國地方發行的新增專項債券約5成投向交通基礎設施、市政和產業園區領域重大項目，約3成投向保障性安居工程以及衛生健康、教育、養老、文化旅游等社會事業領域重大項目，約2成投向農林水利、能源、城鄉冷鏈物流等領域重大項目。這對帶動擴大有效投資、保持經濟平穩運行發揮了重要作用。
“但是，當前也有一些地方存在專項債資金閑置、違規使用以及使用績效不高等問題。”粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員羅志恒接受記者采訪時表示，《操作指引》的出臺正是為了提高專項債的使用績效并防范債務風險，使其真正發揮出跨周期調節和補短板的作用。
各地《2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，有的省份部分市縣項目資金閑置超過1年。某省4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉鎮、企業等周轉使用，甚至用于購買理財產品或其他項目建設等。
“這些問題降低了地方政府償債能力，提高了地方政府債務風險。”羅志恒表示，審計署數據顯示，2020年底，55個地區專項債余額1.27萬億元中，有413.21億元（占3.25%）未嚴格按用途使用，其中5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。
“今年以來，財政部持續強化專項債券資金使用管理，進一步強化制度約束。但是，一些地方政府債券發行節奏、使用進度偏慢，基建增速低迷，資金未能較快地匹配到項目上，專項債形成投資穩定經濟的作用有待進一步發揮。”羅志恒表示。
國家金融與發展實驗室中國政府債務研究中心執行主任、中國社會科學院大學教授吉富星接受記者采訪時表示，《操作指引》的出臺可以更有效地解決之前部分專項債實施過程中無法及時、有效使用等問題，“一方面可以更好地解決部分專項債項目的資金沉淀、資金低效使用問題；另一方面可以防范資金挪用、隨意調整問題。
此外，按規范調整到其他領域，可以更好地方發揮資金的高效配置、有效投資拉動作用。”
吉富星提示，《操作指引》要求在調整過程中，應當嚴格履行規定程序，不得“先挪用、后調整”。同時，調整到其他項目時要符合相應條件、程序，確保融資與收益自平衡、盡早形成實物工作量。
嚴格專項債使用負面清單管理
《操作指引》明確，專項債券資金已安排的項目調整規模大、頻次多的地區或部門，省級財政部門可適當扣減下一年度新增專項債券額度。
專項債用途調整僅限于特殊情況。《操作指引》列出四類：項目實施過程中發生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預期的；項目竣工后，專項債券資金發生結余的；財政、審計等發現專項債券使用存在違規問題，按照監督檢查意見或審計等意見確需調整的；其他需要調整的。
《操作指引》明確了專項債券用途調整四大原則。調整安排的項目必須屬于有一定收益的公益性項目，且預期收益與融資規模自求平衡，項目前期準備充分、可盡早形成實物工作量，項目周期應當與申請調整的債券剩余期限相匹配；調整安排的專項債券資金，優先支持黨中央、國務院明確的重點領域重大項目；調整安排的專項債券資金，優先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領域的項目，確需改變項目類型的，應當進行必要的解釋說明；調整安排的專項債券資金，嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，不得用于經常性支出。
吉富星表示，《操作指引》是在前期文件和政策實踐基礎上的進一步規范和提升，強調合規、高效調整專項債券用途。一是對項目調整條件、調整程序、執行管理、信息公開等債券項目全過程進行了較為詳細的規定，規則更清晰、更具操作性。二是賦予省級政府更大自主權，由省級政府統籌安排、報財政部備案。三是堅持以不調整為常態、調整為例外，加強了監督管理，引導各地提升項目安排的精準性、規范性，形成激勵約束機制。
專項債作為地方政府重要融資工具，不僅有拉動投資的作用，還有“開前門、堵后門”、降低地方隱性債務的功能。因此，《操作指引》的出臺也旨在進一步規范地方專項債券使用中的不規范做法，使專項債資金體現應有作用，防范潛在風險。
羅志恒表示，《操作指引》明確了專項債券資金使用堅持以不調整為常態、調整為例外，指出了專項債券用途調整的原則，嚴格專項債券使用負面清單管理。“確因特殊情況需要調整的，應符合若干原則，如調整安排的項目須屬于有一定收益的公益性項目，嚴禁用于置換存量債務等。”
提高專項債資金使用績效
今年以來，財政部持續強化專項債券資金使用管理，會同有關部門加強對地方項目儲備和前期工作的指導，同時加強對地方申報專項債券項目的審核把關，推動提高項目儲備質量。印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》等文件，啟動專項債券穿透式監測試點，強化專項債券全生命周期管理；印發《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》，常態化開展專項債券資金使用情況核查，進一步強化制度約束，嚴肅財經紀律。
羅志恒表示，近年來，財政部多次要求規范專項債用途調整，提高資金使用效率，《操作指引》是對調整細則的進一步明確，有助于督促專項債資金用在“刀刃”上，提高專項債券資金使用績效，防范化解地方政府債務風險。
2020年7月，財政部在《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》中明確，賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途。
2021年6月，財政部在《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》中指出，“對專項債券項目實行穿透式監管”“項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調整用途。”
吉富星表示，《操作指引》賦予省級政府較大自主權和清晰的調整路徑，有利于發揮地方政府主觀能動性，不僅可以進一步降低資金閑置、資金挪用、低效或無效使用等現象，而且可以更好地發揮盤活資金、拉動有效投資作用。這將有助于引導地方加強項目儲備、使用和調整管理，防范地方政府債務風險，提高專項債券資金使用績效。
業內專家表示，《操作指引》旨在引導地方政府進一步挖掘已發行專項債項目的潛力，通過盤活存量資金推動專項債券資金支出盡快形成實物工作量。
