文 ／ 詹際盛
《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式主要有五種，盡管對(duì)各采購(gòu)方式作出了運(yùn)用的條件和范圍，但相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，使采購(gòu)工作的實(shí)際操作中缺少了剛性依據(jù)。現(xiàn)在我們只是按照《政府采購(gòu)法》為數(shù)不多的幾條法律精神和原則執(zhí)行。精神、原則雖然堅(jiān)持了，但具體操作時(shí)仍左右為難，較難界定與把握。采購(gòu)方式的審批是采購(gòu)程序的重中之重，如何正確用好采購(gòu)方式，至關(guān)重要。用好、用優(yōu)、慎用采購(gòu)方式，會(huì)促使采購(gòu)的良性發(fā)展、達(dá)到采購(gòu)的預(yù)期目的；如果未能優(yōu)取、慎用采購(gòu)方式，小則造成采購(gòu)的失敗和采購(gòu)的不公正、不公平，大則影響采購(gòu)的質(zhì)量和導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
五種采購(gòu)方式的適用范圍和條件均不相同，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在審批和監(jiān)管時(shí)應(yīng)注意哪些問(wèn)題？結(jié)合實(shí)際從事政府采購(gòu)工作中的一些嘗試和體會(huì)，筆者就如何科學(xué)合理地運(yùn)用各種采購(gòu)方式，如何有效地對(duì)采購(gòu)方式的選用進(jìn)行約束，談一些想法。
一、公開(kāi)招標(biāo)“兩核實(shí)”
所謂“兩核實(shí)”，一是核實(shí)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目的整體性，二是核實(shí)公開(kāi)招標(biāo)信息的發(fā)布范圍。
核實(shí)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目的整體性，主要看其是否存在著肢解采購(gòu)項(xiàng)目、規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的行為。由于公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目一般而言金額較大，相關(guān)的小項(xiàng)目又繁雜，有些采購(gòu)人為了逃避政府采購(gòu)的監(jiān)督與管理，或出于其他目的，可能會(huì)采取“化整為零”等辦法分解采購(gòu)項(xiàng)目，如有的采購(gòu)人將一個(gè)大項(xiàng)目人為分解成若干個(gè)小項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)，或?qū)⒅黧w項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)，其他輔助項(xiàng)目“隱匿”起來(lái)自行采購(gòu)等等，都是有意規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的不法行徑。因此，在實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)之前，必須對(duì)項(xiàng)目的整體性進(jìn)行核查，以防規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)行為蒙混過(guò)關(guān)。
核實(shí)公開(kāi)招標(biāo)信息的發(fā)布范圍，主要看其公開(kāi)招標(biāo)行為是否“融入”了大范圍的政府采購(gòu)市場(chǎng)。有些采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其工作人員在發(fā)布招標(biāo)采購(gòu)信息時(shí)，往往僅在當(dāng)?shù)氐拿襟w上發(fā)布采購(gòu)信息，而沒(méi)有按規(guī)定將采購(gòu)信息在大范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)發(fā)布，由于信息發(fā)布渠道和范圍過(guò)窄，實(shí)質(zhì)上限制了供應(yīng)商的充分、自由競(jìng)爭(zhēng)，可能存在變相對(duì)外封鎖采購(gòu)信息以排斥外地供應(yīng)商的行為，或是一種地方保護(hù)甚至就是一種暗箱操作行為。因此，采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式時(shí)，信息的發(fā)布必須注意其“公開(kāi)”的程度，必須面向政府采購(gòu)“大市場(chǎng)”，而非“區(qū)域”性的內(nèi)部公開(kāi)。
二、邀請(qǐng)招標(biāo)“三提防”
邀請(qǐng)招標(biāo)是招標(biāo)的一種方式，公開(kāi)招標(biāo)雖然是最能體現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)和“三公原則”的采購(gòu)方式，但是，公開(kāi)招標(biāo)與其他采購(gòu)方式相比，存在著程序環(huán)節(jié)多，采購(gòu)周期長(zhǎng)，費(fèi)用較高等缺陷。邀請(qǐng)招標(biāo)則不僅在一定程度上能夠彌補(bǔ)上述缺陷，而且又能相對(duì)充分發(fā)揮招標(biāo)優(yōu)勢(shì)，特別是在投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足的情況下作用尤其明顯。因此，邀請(qǐng)招標(biāo)也是一種普遍的政府采購(gòu)適用方式。采購(gòu)人在采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)時(shí)，要根據(jù)供應(yīng)商的資信和業(yè)績(jī)，選擇一定數(shù)目的法人或其他組織(不能少于三家)，向其發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)，邀請(qǐng)他們參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，從中選定中標(biāo)的供應(yīng)商。具體操作中要注意“三個(gè)提防”。
一是要防范邀請(qǐng)招標(biāo)的工作人員暗中“幫忙”。實(shí)際工作中，在選擇被邀請(qǐng)的對(duì)象時(shí)，有些招標(biāo)工作人員為了協(xié)助某個(gè)供應(yīng)商中標(biāo)，采取暗地里安插幾個(gè)無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)供應(yīng)商參加“湊數(shù)”投標(biāo)等辦法，或串通幾個(gè)供應(yīng)商參加“陪標(biāo)”的辦法，以蒙混大家的視線，確保某個(gè)供應(yīng)商中標(biāo)。
二是要防范邀請(qǐng)相互比較熟悉的供應(yīng)商。相互之間有往來(lái)、關(guān)系密切的供應(yīng)商也很容易通謀作弊，搞虛假競(jìng)爭(zhēng)，暗地里卻大搞“輪流做莊”，或私下“分享”采購(gòu)項(xiàng)目等舞弊行為。
三是要防范地方保守主義。有些地方的采購(gòu)當(dāng)事人為了維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)當(dāng)?shù)毓?yīng)商利益，要求政府采購(gòu)相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)優(yōu)先選擇本地供應(yīng)商，如在采購(gòu)活動(dòng)中有意縮小招標(biāo)范圍，不向外地資質(zhì)高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的供應(yīng)商發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)通知等，有意排斥外界供應(yīng)商的介入。
三、競(jìng)爭(zhēng)性談判“四注意”
一是不能搞“遷就式”談判。不能因?yàn)檎袠?biāo)后沒(méi)有足夠供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立而搞“遷就式”談判，必須制止技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的“妥協(xié)談判”現(xiàn)象。
二是認(rèn)真對(duì)待采購(gòu)所需時(shí)間與用戶急需的矛盾。《政府采購(gòu)法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用條件有這樣兩條規(guī)定：“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采購(gòu)招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶急需的”。有些采購(gòu)人利用“復(fù)雜特殊”和“緊急需要”的借口，把本應(yīng)招標(biāo)采購(gòu)的項(xiàng)目要求通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)，降低供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)程度，增加意向供應(yīng)商中標(biāo)幾率。因此，當(dāng)采購(gòu)人把采購(gòu)項(xiàng)目報(bào)過(guò)來(lái)時(shí)，十萬(wàn)火急地表示自己這個(gè)項(xiàng)目比較急，或者比較特殊，必須在特定時(shí)間之前完成，不然會(huì)影響工作的正常進(jìn)展，要求采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)。作為政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)一定要認(rèn)真審查，仔細(xì)分辨究竟是真的急用，還是采購(gòu)人逃避公開(kāi)招標(biāo)的借口，避免某些人鉆法律的“空子”。其實(shí)，采購(gòu)人說(shuō)需求非常急，并非真的很急；如果真的急需，為什么非要等到最后關(guān)口才來(lái)采購(gòu)？另外，何謂特殊性，特殊的標(biāo)準(zhǔn)如何界定？這都是在現(xiàn)實(shí)中有爭(zhēng)議的問(wèn)題。
三是嚴(yán)格遵守適用條件。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)要注意對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用條件加以嚴(yán)格限制，并對(duì)談判過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格控制。要注意談判小組提出的談判條件是否存在歧視性條款，做到公平地對(duì)待每一個(gè)參加談判的供應(yīng)商。
四是充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的要求。談判應(yīng)保證適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要通過(guò)與多家供應(yīng)商(不少于三家)進(jìn)行談判，以確保有效競(jìng)爭(zhēng)，即符合采購(gòu)人提出的貨物和服務(wù)采購(gòu)需求，滿足談判條件等。
四、詢價(jià)采購(gòu)“五規(guī)范”
一是對(duì)確定詢價(jià)采購(gòu)方式的理由必須要陳述清楚，以增強(qiáng)采購(gòu)工作的透明度。按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，要實(shí)施詢價(jià)采購(gòu)必須是采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)事前應(yīng)仔細(xì)確認(rèn)，審核采購(gòu)人提出的詢價(jià)采購(gòu)要求是否充分、合理，有必要的還可以與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行磋商，增加監(jiān)管工作的透明度和前瞻性，以防有人把應(yīng)實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)或其他采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目通過(guò)詢價(jià)采購(gòu)?fù)瓿伞?
二是對(duì)詢價(jià)對(duì)象的確定必須要“隨機(jī)”產(chǎn)生。在挑選擬詢價(jià)的供應(yīng)商時(shí)，不能由少數(shù)人指定或進(jìn)行“內(nèi)線”式的單方聯(lián)系，事前必須嚴(yán)格做好供應(yīng)商的資格審查關(guān)，對(duì)人情介紹商、關(guān)系商等毫不留情地回絕，對(duì)無(wú)資質(zhì)供應(yīng)商甚至于不法供應(yīng)商等必須毫不客氣地拒之于政府采購(gòu)的大門(mén)之外。也可以采用網(wǎng)上詢價(jià)的方式，以增強(qiáng)采購(gòu)工作的公平性，但謹(jǐn)防有人變相地暗中幫助某個(gè)供應(yīng)商，具體的操作應(yīng)在多方監(jiān)督下進(jìn)行。
三是對(duì)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)及其服務(wù)承諾情況必須記錄在案，以增強(qiáng)采購(gòu)工作的公開(kāi)性。隨著政府采購(gòu)電子化的不斷發(fā)展與完善，目前，許多地方的政府采購(gòu)詢價(jià)業(yè)務(wù)基本上是通過(guò)政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行的，供應(yīng)商通過(guò)網(wǎng)上簡(jiǎn)易操作便可完成報(bào)價(jià)。詢價(jià)的網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)，對(duì)政府采購(gòu)電子平臺(tái)的維護(hù)、構(gòu)建提出了較高的要求，要求能完整保存供應(yīng)商參與報(bào)價(jià)的所有數(shù)據(jù)記錄和原始資料。如果沒(méi)有詳細(xì)記錄，一旦出現(xiàn)質(zhì)疑和投訴，可能會(huì)導(dǎo)致查無(wú)實(shí)據(jù)等被動(dòng)局面的出現(xiàn)，被人鉆了“空子”。
四是對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的確定過(guò)程要公示在案。詢價(jià)小組對(duì)所有供應(yīng)商的“報(bào)價(jià)”及其服務(wù)承諾措施等，應(yīng)進(jìn)行綜合性的評(píng)審，至少要具體地說(shuō)明中標(biāo)供應(yīng)商的優(yōu)勢(shì)何在，使詢價(jià)采購(gòu)工作能有一個(gè)橫向比較及評(píng)估的尺度，而不是憑某個(gè)人的意愿或指使成交，以增強(qiáng)采購(gòu)工作的公正性。
五是對(duì)詢價(jià)采購(gòu)工作的內(nèi)部牽制制度要完善。所有參與詢價(jià)、評(píng)審、公證、監(jiān)督等工作的人員，都必須在詢價(jià)采購(gòu)記錄上簽字認(rèn)可，以明確采購(gòu)操作的法律責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和牽制力度。這樣做也能有效遏制各種私自違規(guī)采購(gòu)或其他暗箱操作行為的滋生。
五、單一來(lái)源秉持“六原則”
一是要符合只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)或者是發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況而不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的條件。
二是必須保證與原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要從原供應(yīng)商處添購(gòu)的，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10％。
三是要符合所購(gòu)買(mǎi)商品的來(lái)源渠道單一，或?qū)賹?zhuān)利、首次制造、合同追加、原有采購(gòu)項(xiàng)目的后續(xù)擴(kuò)充和發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)等情況。
四是采購(gòu)人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購(gòu)法》規(guī)定的原則，在保證采購(gòu)質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購(gòu)。
五是“唯一”系基于技術(shù)、工藝或者專(zhuān)利權(quán)保護(hù)、首次制造等原因，貨物和服務(wù)只能由特定的供應(yīng)商制造或提供，且不存在任何其他合理的選擇或替代情況。
六是明確添購(gòu)是指在原有采購(gòu)項(xiàng)目上增加，而不是新添置一種商品。否則屬于購(gòu)買(mǎi)另一種商品，不能適用單一來(lái)源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。
總之，科學(xué)合理地運(yùn)用采購(gòu)方式，對(duì)采購(gòu)效率與效益的實(shí)現(xiàn)將有很大的作用，對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)各方也會(huì)起到不可估量的影響。采購(gòu)方式的選取、慎用直接關(guān)系到政府采購(gòu)的合法、合規(guī)。幾種采購(gòu)方式的依法、合理運(yùn)用，都有一定的條件和底限，如果有關(guān)部門(mén)在審批、運(yùn)用、操作中存在違法違規(guī)行為，其后果不堪設(shè)想。
（作者單位：淳安縣財(cái)政局）
