杭州市財政局資產管理課題組
內容摘要：本文是對杭州市行政事業單位國有資產管理系列研究的一部分。為促進公共財政體制改革，結合我市工作實踐，我們對行政事業單位國有資產管理的瓶頸問題：資產配置和資產處置進行了細化研究，探討了配置標準的建設和資產處置制度框架，為深化行政事業單位國有資產管理打下基礎。
在資產配置研究中，我們重點分析了配置工作中存在的問題和原因，提出以資產配置標準及配置管理辦法為重點的資產配置與預算結合的管理機制，分析建立統一配置標準存在的問題和解決的方案。
在資產處置制度中，我們提出引入中介等第三方主體操作資產處置的設想，在處置內容方面提出關注無形資產的建議，結合財政部兩令的規定分析了實踐中可能出現的十種處置方式，提出適合我市實際的操作程序，并探討了集中處置，收益統籌安排等問題。
主題詞：國有資產 行政單位 事業單位 配置 處置
隨著我國公共財政體制改革的深入，加強行政事業單位國有資產管理成為更加迫切的財政管理新課題。財政部于2006年頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》，為加強行政事業單位國有資產管理這一課題的探討和研究指明了方向，資產清查工作和各地的信息化資產管理實踐也為其打好了研究的基礎。結合我市行政事業單位國有資產管理工作的實踐，我們對其中國有資產配置和處置兩方面的問題進行了深入的思考。
行政事業單位的國有資產配置和處置是管理好國有資產進出的兩個閥門，只有通過加強這兩方面的管理，才能有效控制行政事業單位的國有資產存量，使相應的資產物盡其用，提高使用效益，以盡量少的財政投入而創造更大的財政產出。根據財政清查數據， 06年底我市本級行政事業的國有資產共有347億，其中固定資產為108億。我市2006年度的可支配的年度預算資金只有76億， 如果無序進行行政事業單位國有資產的更新與添置，將嚴重影響我市的財政建設功能，甚至是基本的保障功能。06年3月，我市本級開始進行行政事業單位國有資產的信息化管理，一年的實踐經驗也為我們的研究提供了基礎資料。我們收集各地有關制度和實踐的資料，并組織課題組成員進行了課題內容的討論研究，對行政事業單位國有資產管理的細化研究有了進一步的認識。
第一編 行政事業單位資產配置問題研究
近年來， 隨著公共財政建設步伐的加快，財政改革重點已從收入改革轉向支出改革，積極推行部門預算、國庫集中支付、政府收支分類等各項財政管理改革，這些改革客觀上對行政事業單位資產管理特別是配置管理提出了新的、更高的要求，盡快建立科學、合理的資產配置管理制度，從體制上切實解決行政事業單位資產占用苦樂不均、大量閑置及因資產配置不合理而導致政府運行成本過高等問題，對完善公共財政體制具有十分迫切的現實意義 。目前在行政事業資產配置管理方面還存在許多問題和不足對于這些問題和不足缺乏有效的措施和手段，很大程度上制約了公共財政功能的發揮，也限制了政府公共服務水平的進一步提高，只有加強資產配置管理改革，從配置環節管理支出，其他各項財政支出改革才能真正發揮作用。
一、行政事業單位國有資產配置管理中的問題及原因分析
（一）資產管理與預算管理脫節，資產配置苦樂不均
從目前行政事業單位資產管理實際情況看，資產管理基本上還處于就資產論資產的階段。雖然部門預算實施以后，在一定程度上對各部門單位資產的隨意購置起到了約束作用，但是實際操作中，預算編制與單位實際情況的結合還不夠緊密，主要表現為財政部門在編制部門預算時對資金“盤子”考慮得比較多而對單位是否確實需要配置資產考慮得比較少，造成資產管理與預算管理在實質上的脫節。由此，行政事業單位國有資產配置不均衡、不合理的現象也就比較普遍，特別是房產的配置問題已經成為目前國有資產配置中比較突出的問題，收到社會各界的廣泛關注。
造成這種現象的原因：一是缺乏科學合理、操作性強的資產配置標準，現有的資產配置標準大多存在不符合實際、約束力不強、盲目搞一刀切等問題，指導性、可操作性不強；二是資產購置資金來源的多樣性，這些來源包括財政撥款、單位自有資金、上級補助資金等，自有資金多、資金來源渠道廣的單位配置的資產往往比其他單位多；三是資產配置的無償性，由于多配置資產不需要單位額外付出代價，導致單位無限度的爭資金、爭項目；四是缺乏有效的制約手段，比如財政部門的資產調劑職能難以發揮作用，按照目前的行政事業單位國有資產管理體制，資產的占有、使用和處置的權力實際上都在占用單位，導致了國有資產事實上的部門化，成了“單位”的資產，使得財政部門對資產配置的宏觀調控作用以及將閑置資產“盤活”的職能處于非常尷尬的境地。
（二）對與資產相關的收益管理不規范
近年來，部門預算和收支兩條線等各項財政改革的實施和不斷完善，在保障國家對行政事業單位國有資產的收益權，規范收入分配秩序等方面起到了一定的積極作用，但是對與資產相關的收益管理還不規范。按照目前的財政管理模式，單位福利待遇的高低很大程度上取決于單位的“自有資金”的多少，而利用國有資產對外投資、出租等取得的收入在單位“自有資金”中占有較大比重，顯然，資產占有多的單位就能享受更好的福利待遇，受利益機制的驅動或為謀取小集團利益，單位有盲目增加資產配置的沖動。
財政部于2006年出臺的《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）中對行政、事業單位利用國有資產取得的收益管理作了規定，為規范收益管理提供了政策保障，但是由于其觸動的是各單位的既得利益，現實操作中存在一定的困難。從2007年開始杭州市對市本級行政單位、財政補助事業單位（全額預算管理事業單位）出租房產實行統一招、拍、掛，取得的收益全部納入預算內管理，走出了規范國有資產收益管理的第一步，但是對于財政適當補助事業單位（差額預算管理事業單位）、經費自理事業單位，由于這些單位的情況比較復雜，目前還沒有形成明確的操作辦法。
（三）對資產配置效率的監督評價不力，管理制度落實差
行政事業單位國有資產配置管理離不開有效的監督評價機制，但由于缺乏有效的績效評價機制、績效評價指標體系等原因，實際工作中，各個管理層次都存在著監督評價不力的問題，財政部門沒有有效地評價、監督主管部門和單位的資產配置效率，主管部門也沒有很好地監督資產占用單位的使用情況，而單位也很少存在內部監督的機制。目前，資產管理沒有列入行政事業單位目標責任制考核，領導干部的經濟責任審計也很少涉及資產管理，對于行政事業單位資產存量、資產質量、資產效率等沒有進行有效的監督評價。監督評價不力使得管理制度無法落實，也是行政事業單位資產配置低效的重要原因之一。
二、完善行政事業單位國有資產配置管理的對策
要解決資產配置中的問題，根本的是要建立資產管理與預算管理相結合的管理制度，實踐證明，沒有制度上的保證，再好的措施也會流于形式乃至被荒廢，因此，建立資產管理與預算管理相結合的管理制度已是勢在必行，結合目前實際，我們認為制度的建設應從以下幾個方面入手。
（一）制定、完善行政事業單位國有資產配置標準
“沒有規矩，不成方圓”, 科學、合理的國有資產配備標準是加強資產管理、預算管理的基礎。針對目前的配備標準不符合實際、約束力不強、盲目搞一刀切等的問題，必須盡快重新制定、完善資產配置標準。
1、制定配置標準面臨的困難。我們必須認識到制定配置標準是一件非常復雜、困難的工作，它的復雜和困難主要體現在五個方面：
（1）固定資產的種類繁多。今年開展的全國行政事業單位資產清查工作中，財政部將固定資產分為土地、房屋建筑物、通用設備、專用設備、交通運輸設備、電氣設備、電子產品及通信設備、儀器儀表、文藝體育設備、圖書文物及陳列品、家具用具及其他等11大類，涉及具體的固定資產則達六千多個。這么多的固定資產不可能都有相應的配置標準，至于其中哪些應該有相應的配置標準，目前尚無統一的認識。以往的配置標準主要針對的是房屋建筑物、通用設備、交通運輸設備、電子產品及通信設備、家具用具及其他等類別中的常用固定資產，但是對一些大型的專用儀器設備的配置未作規定，而事實上，這些大型的專用儀器設備往往價值很高，動輒幾十萬、上百萬，由于利用率低，它產生的效率卻與它的價值不匹配，如果配置標準不包括專用儀器設備的配置標準，那么這個配置標準也是不全面的。
（2）沒有可參照的量化指標。行政事業單位人均占有資產合理性的研究和界定，沒有可參照的量化指標，是行政事業國有資產管理工作中的一個難點。
（3）配置標準要數量、金額標準兼有。一個完善的資產配置標準應該既包括數量標準，又包括金額標準，比如房屋的配置，既要規定建筑面積標準，又要規定單位造價。
（4）配置標準要考慮人員性質、工作職能等多種因素。不同的行政事業單位的工作性質和職能存在較大差異，同一個單位中不同崗位的工作人員對資產配置的要求也不盡相同。特別是當前事業單位的性質、工作職能差距較大，對資產配置的要求也大相徑庭，比如學校、醫院等。即使是行政單位，有些行政單位設有辦事大廳，則它對辦公用房、辦公設備的配備要求肯定比不設辦事大廳的單位要高。再如在同一單位中，專門從事文字工作的工作人員，對于向電腦、打印機等設備的配置要求要比一般工作人員要高。同時，配置標準還要考慮人員的行政級別的高低。
（5）配置標準需要不斷更新、調整。配置標準的制定不是一勞永逸的，因為這個標準應該隨著人民生活水平的提高、經濟的發展以及物價水平的變動而不斷調整。
2、制定標準需要考慮的因素。考慮到上述現實困難，我們認為該標準的制定不能要求一步到位，既要堅持原則性又要考慮靈活性，采取“先一般后特殊”、“先試點后全面推開”的方法，具體來說：
（1）配置標準要有一定的彈性。這里的彈性是指對某一特定資產，配置標準可以設定為一定的區間，即上限和下限。如對于辦公用房的配置，人均建筑面積（或使用面積）可以規定為10——12平方米，如果一個單位人均辦公用房小于下限10平方米的，應給予增加，否則將影響其職能的履行，相反，如果一個單位人均辦公用房大于上限12平方米的，應予以減少，騰出部分辦公用房進行調劑，而人均辦公用房處于10——12平方米之間的，即認為是符合配置標準的。
（2）制定標準要“先一般后特殊”。所謂“先一般后特殊”應分兩個層面：第一個層面為資產層面，就是先對一般的、常用的資產制定標準，待這部分資產管理起來以后，再逐步覆蓋到專用設備等特殊設備，而對重點固定資產、大宗設備等應制定單項標準或額度；第二個層面為單位層面，就是先對工作性質單一、相似的單位制定標準，比如行政單位的情況大體類似，可以先對行政單位制定配置標準，對于一般的事業單位，可以參照行政單位的標準執行，而對于學校、醫院等情況相對特殊的事業單位，可以暫緩制定標準，或者完全由單位自行制定。因為按照目前我市財政經費安排模式，像學校教育經費的安排主要以生均為標準，而醫院的經費來源主要依靠自身收入，財政只是進行適當補助，我們認為這些單位完全可以由各單位根據自身事業發展實際，自行決定其資產配置，財政部門只要在經費的總量上適當調控即可。
（3）配置標準的執行應“先試點后全面推開”。“先試點后全面推開” 就是先選取幾家有代表性的單位試點，取得經驗后再全面推開，采取這種方法可以在試點時發現問題，在全面推開前找出解決辦法，大大減少改革成本。
（4）配置標準的執行要強制性與指導性相結合。因為實際操作中，會有許多意想不到的情況出現，如果配置標準出臺后就必須強制執行，也是不符合實際的，正確的做法應該是當某些特殊情況出現后，應在堅持配置標準原則的前提下，允許“特事特辦”。
（5）配置標準應隨著經濟社會的發展而相應調整。配置標準應該根據形勢和工作變化、及時調整，不斷完善。
為此，各級財政部門應加強交流，相互學習，共同探討，積極探索建立符合行政事業單位職能工作需要的資產配置標準體系，真正實現以制度規范管理，以標準規范行為。
（二）制定資產配置管理辦法，建立存量資產與增量預算掛鉤的機制
行政事業單位資產管理是我國財政管理的一個重要組成部分，預算管理是行政事業單位資產管理的重要手段，因此，資產管理與預算管理兩者是相輔相成、密不可分的二者的有機結合，兩者的結合既有利于有效開展資產管理工作，也有利于深化預算管理體制改革，科學編制財政部門預算。資產管理如果脫離了預算管理，資產管理就如同“空中樓閣” 很難落到實處。資產管理與預算管理結合的核心手段是制定資產配置管理辦法，建立存量資產與增量預算掛鉤的機制，就是要把好資產管理入口關，從源頭上規范資產配置，要以存量資產制約增量預算，這是解決資產配置中存在問題的根本出路。一個單位，需要配置什么資產、如何配置，應該充分分析這個單位的存量資產的狀況以及履行工作職能的需要，并將兩者進行科學的匹配，匹配的過程就是增量預算編制的過程，通過預算管理來促進資產管理，保證固定資產配置合理，最終提高資產的使用效率。
資產配置管理辦法要在制度上明確對資產配置進行管理的地位和作用，明確有關單位的職權和義務，保證資產配置管理各項措施的順利實施。建立科學、合理、統一的行政事業單位資產配置管理辦法，是加強行政事業單位國有資產管理的重要手段，是解決資產配置中存在問題的制度保障。該辦法的制定重點要考慮以下幾個方面：
1、對各單位主要資產存量進行清查。財政部門應于每年預算編制前，對各單位的主要資產存量進行清查，摸清家底，這是該項工作的基礎。以杭州市為例，這項工作可以利用新建立的資產管理信息系統自動完成。
2、對各單位主要資產配置量進行核定。財政部門應根據各行政事業單位的工作性質、人員編制等情況對各行政事業單位的主要資產配置量進行核定，并逐年進行調整。
3、財政部門內部的職責分工。該辦法涉及財政部門內部主要是資產管理部門和預算管理部門，他們各自的立場、角度應有所區別：資產管理部門主要負責核定其主要設備資產的配置量，預算管理部門須根據財力情況審核資金的可能性，兩種分析結果的結合，就能產生科學、合理的資產配置方案。
4、資產配置的審批程序。行政事業單位需要購置資產的，應當按照預算管理級次和行政隸屬關系依次報送主管部門和財政部門審批，程序一般應為: 年度部門預算編制前，行政事業單位資產管理部門會同財務部門根據資產存量，提出下一年度資產購置計劃報主管部門審核；主管部門根據行政事業單位資產存量狀況和有關資產配置標準，對資產購置計劃進行審核后報財政部門審批；財政部門根據經核定的配置量和標準對各行政事業單位的資產購置計劃進行逐項、逐件審核論證，財政預算管理部門結合資金安排情況進行審批，審批同意后作為批復部門預算的依據。
5、對超標準配置的制約手段。對超標準配置的制約手段有很多，我們認為目前比較可行的手段有兩種，一種是資產調劑，還有一種是更新控制。（1）資產調劑是優化資產配置，提高資產利用效率和財政資金使用效益的重要手段，是對預算配置資產的補充，資產調劑如果運用得當，可以不斷優化資產配置。例如對超標配置辦公用房的單位，財政部門可以對超標部分辦公用房調劑給沒有辦公用房或辦公用房達不到配置標準的單位使用，也可以強制進行拍租或拍賣，再如，各種臨時性機構需要短期配置資產，舉辦大型會議、活動需要臨時性配置資產的情況，對于這些臨時性資產配置，完全可以通過調劑、借用、市場租用等方式解決。（2）更新控制是指對超標準配置辦公設備的單位，在要求新增設備時，采取報廢兩臺新增一臺的辦法。我們認為可以采取以下操作辦法：財政部門先根據各行政事業單位的工作性質、人員編制等情況對各行政事業單位的主要辦公設備配置量進行核定，實際配置量在經核定的配置量的90%——110%之間，均視為合理配置。經核定的配置量的90%為最低配置，也稱保障配置，指若行政事業單位某種辦公設備實際配置量處于經核定的配置量的90%以下時，財政部門在核定下年度預算時應予以增加，保障其達到最低配置。經核定的配置量的110%為最高配置，也稱控制配置，指若行政事業單位某種辦公設備實際配置量處于經核定的配置量的110%以上時，財政部門在核定下年度預算時應予以控制，采取“減二增一”的方式，即報廢二臺增加一臺，逐步減少設備配置總量，直至控制在合理范圍之內。
（三）加強國有資產收益征收管理
國有資產收益管理規范以后，單位盲目配置資產的沖動會很大程度的減弱。這里所稱的國有資產收益是指利用國有資產對外投資取得的收益，以及利用國有資產出租、出借或擔保取得的收入。從理論上講，這部分收入是行政事業單位利用國有資產取得的，其所有權屬于國家，應當上繳財政，但如果全部上繳，會影響單位組織收入的積極性，不利于實現國有資產的保值增值。考慮上述因素，我們認為對于國有資產收益的管理應根據不同情況分別對待：
1、行政單位取得的收益應全部上繳財政。《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）規定，行政單位不得利用國有資產對外擔保、舉辦經濟實體，所以對于行政單位而言，收益的來源僅限于利用國有資產出租、出借取得的收入，如果財政部門對資產配置調劑得當，一般不存在大量閑置的資產用于出租、出借。同時，按照現行的預算體制，行政單位的全部開支均由財政保障，因此不存在收益留用的必要。
2、財政補助事業單位取得的收益可以部分留用。全額預算管理的事業單位取得的收益可以分為兩種，一種是利用國有資產出租、出借或擔保取得的收入，另一種是利用國有資產對外投資取得的收益。前者應參照行政單位模式全部上繳財政，而對于后者，財政部門應按對外投資國有資產價值的一定比例按年收取國有資產占用費，扣除國有資產占用費若還有剩余，為調動單位組織收入的積極性，單位可以留用以彌補財政經費投入不足、發展事業，但是應該按照收支兩條線的規定納入財政專戶儲存，納入單位預算，接受財政部門的監督、管理。
3、其他性質的事業單位取得的收益在扣除國有資產占用費后全部留用。同樣，這部分收入也應按照收支兩條線的規定納入財政專戶儲存，納入單位預算，接受財政部門的監督、管理。
(五)探索建立固定資產的績效評價體系
各單位千方百計占用更多資產的現象，一個重要原因是因為缺乏有效的固定資產績效評價體系。沒有資產績效評價標準，加上很少評價資產效率，沒人承擔資產配置低效的責任，所以普遍存在無計劃購置、盲目購置、重復購置的現象，加上按照目前經費安排的模式，資產占用較多的部門單位，不僅不會因此而少安排預算，反而可以多申請運行維護費，甚至可以將一部分資產出租、出借，為本部門謀取私利。資產取得的無償性決定了只要不進行資產基本效用評價，就無法徹底改變資產配置“多多益善”的現狀。
1、建立固定資產績效評價體系的作用主要有：
（1）促進單位資產的配置與單位履行的職責相匹配。人均占有資產數額多的單位，并不一定能更好地履行職能，通過對資產使用績效進行評價，建立資產管理責任制，促進單位資產的配置與單位履行的職責相匹配，提高資產配置的合理性。
（2）促進單位提高資產的使用效率。在建立、完善資產績效評價體系的基礎上，根據評價結果確定相應的增量配置，確立以資產使用效率高低、績效評價優劣為依據的財政撥款原則 ，對資產利用效率低、績效差的單位暫停增量資產的配置，而對資產利用效率高、績效好的單位優先配置資產或者通過一定的方式進行獎勵，促進單位提高資產的使用效率。
2、評價體系的建立應遵循的原則：
（1）全面性和特殊性相結合。固定資產的種類多，各自的用途也千差萬別，如有些資產主要用于辦公條件、硬件設施的改善，有些資產主要用于提高服務質量，而有些科研設備的使用效益則體現在科研成果上。因此績效評價指標體系應兼顧不同性質、不同用途的資產，使不同性質、不同用途的資產具有可比性，即具有全面性。同時，又要針對不同性質、不同用途的資產有不同的指標來衡量，即具有特殊性。
（2）定量分析與定性分析相結合原則。資產配置所產生的效益有些是可以定量分析的，而有些則不能用數量的方式表示，例如，一個科研設備所帶來的社會效益，因些在評價時必須采用定量與定性相結合的方法。
（3）科學性與可操作性相結合的原則。績效評價運作體系要科學合理，制度、標準要統一，評價指標要全面，評價方法要正確，這樣才能客觀公正的進行評價。同時，在科學性的基礎上，還要便于操作，若操作復雜，那也將耗費大量的人力、物力，效果可能會適得其反。
結束語：
“木桶理論”告訴我們，一個由許多長短不同的木板箍成的木桶，其盛水量不是取決于最長的那塊木板或全部木板長度的平均值，而是取決于最短的那塊木板。假若把目前的財政管理改革當作一只木桶，那么資產管理已成為財政管理改革整只木桶中最短的那塊木板，直接影響了財政管理改革的深化。資產管理改革只有結合了預算管理才能實現資產管理動態與靜態、存量與增量相結合，才能發揮資產管理的效力，才能遏制重復購置、奢侈浪費之風，最終發揮財政資金應有的效用。
第二編 對行政事業單位國有資產處置問題的探討
一、杭州市行政事業單位國有資產處置現狀及存在的問題
（一）杭州市現行的行政事業國有資產處置制度已經不適應當前管理需要。目前我們還在執行1996年印發的《杭州市行政事業單位國有資產處置管理實施細則》（杭國資[96]字第73號），而其制定的法規規章依據已經變化， 管理機構也發生了改變， 相應的管理已經不適于信息化操作 。為適應新的信息化管理要求，我們采取的是過渡審批制度和分散實物處理的方式。為向信息化資產處置過渡，我市行政事業單位國有資產的處置采取紙質與網絡審批同步的方式，各單位在進行資產處置時，即要提供紙質的申請、審批表、明細表和其他有關資料，又要在資產管理系統反映的兩步走方式，要求審批表中處置資產的信息與資產管理系統中相應資產的信息一致，審核時加強紙質與電子信息的比對，在紙質審批完成后，再完成網絡審批。在實物處理上，各單位對已審批同意處置的國有資產自行處理，處置收入由各單位按照財政部門的有關規定進行管理、使用。
（二）目前杭州市行政事業單位國有資產處置存在的問題。
1、處置標準不統一，各單位的更新操作差異較大。主要是各行政事業單位在進行資產報廢更新時，沒有統一的報廢標準，如對辦公用的計算機，有的單位使用3、4年就報廢，有的已經使用了8、9年仍在運行，而辦公家具的報廢年限差異更大，短的只有1、2年，長的可以在家具沒有被破壞的情況下永久使用。各單位報廢更新的需求往往是根據自己能爭取到的行政事業經費來決定的，而不是根據客觀實際需要。
2、資產控制技術力量薄弱，處置申請缺乏科技支持。主要是報廢的申請，相應的資產是否能夠繼續使用，出現故障的資產維修成本與更新比較哪個更加合理，報廢后的殘值有多少等方面都缺乏有權威的技術部門進行鑒定，從而出現處置申請的隨意性大，處置后的監管力度不足。
3、處置不及時，存量資產不能正確反映單位的可支配物力。由于沒有配置標準的制約，有的單位對已經不再用的資產不進行必要的處置，閑置、毀損、流失問題比較嚴重。同時，個別單位在處置審批后帳務處理不及時，單位賬面反映的資產量與實物盤查不能對應，如在財政部組織的清查中，杭州市本級反映的資產清查變動達到1.7億，其中資產減少達0.9億元。有的單位一方面是賬面實物數量不少，另一方面卻反映資產不能滿足工作需要。
4、單位內部處置隨意性大，資產管理缺乏必要的監管。不少單位的資產處置往往由個別人決定，其提起缺少制約監督，處置要求不能體現節儉務實的優良機關作風，對出現故障的資產不能正確做出修換評價，處置浪費問題比較嚴重。
5、處置方式單一，不能滿足資產管理需要。原有規定的無償調出、出售、報廢、報損四種方式都是應單位要求而進行審批的，不能發揮財政部門資產管理的主動作用，而且在實踐中還存在轉換用途獲取收益、捐贈、機構改革變動出現的權屬變動等情況。在處置的內容上幾乎全部是固定資產的處置，其他類型資產的處置基本上沒有，與單位實際資產類型不對應。
6、處置收益缺乏管理，收益微薄。一般資產在報廢時都有殘值收益，如稅務管理上大多采用原值的5%，由于相應收益管理缺位，有的低價轉賣，收益進入小金庫或流失，有的怠于管理，出現資產流失，收益多少及是否有收益都無法確認，從而出現資產管理的道德、廉政風險。2006年，杭州市財政局共審批國有資產處置申請224件，核銷資產12748萬元。單價萬元以下資產由主管部門審批，由于備案工作不規范，相應的審批情況沒有統計數據。如此大量的資產處置，目前還沒有單獨申報處置資產收益的單位。
7、處置管理與預算管理脫節。資產更新與添置的預算安排往往是根據可支配財力進行分配，而不能精準并嚴格按照工作需要進行科學安排。加強處置管理與預算的結合，可以提高預算管理的科學性，并加強各單位對處置管理的責任心。
二、杭州市行政事業單位資產處置問題的產生原因
1、管理主體職能不明確，管理缺位比較嚴重。“管理主體到位，管理才能到位”。 目前資產處置主體間和處置單位內部由于規定不完善，沒有明確在資產處置各環節間的詳細職責，或處置管理不到位，從而出現了資產處置的混亂。
2、管理人員對資產內容、類型的認識不足。一些類型的資產在個別管理人員眼里并沒有當作資產，因而就不存在管理。例如無形資產，有人只理解為土地、購買來的有價格的知識產權，對商譽、自創知識產權認識不到位，忽視了行政事業單位無形資產的保護。 行政事業單位的名稱有國家信譽作為后盾，可以產生經濟利益，某文化宮的領導曾經說過，很多人愿意與他們合作辦培訓班，因為同等價格條件下，能掛上文化宮的名字更能被生源接受，從而保證培訓的經濟效益。像我市“西泠印社”在全國收藏界有極強的感召力，每次“西泠印社”文物字畫拍賣會都有不錯的拍賣業績。目前掛靠招拍現象在招投標中也極其盛行。
3、管理人員責任心不強。不少單位沒有專職的資產管理人員，管理崗位的同志精力沒有放在這一重要管理崗位上，短時應付管理，放松監管標準，易于出現怠于履行資產管理職責的現象。有的單位管理人員對處置的規定不熟悉、不了解，在2006年組織的資產管理培訓之后，個別單位的資產管理工作仍難見起色。
4、對資產處置的監督不足。缺乏必要的獎懲措施，難于調動資產管理人員的積極性、主動性。在制度設置上，對重要的處置環節職責履行的情況沒有設置必要的監督程序，或不利于監督的操作。如對審批后的執行情況，在原操作中就沒有監督，放權由主管部門進行審批的事項缺乏監督等。
三、解決行政事業單位資產處置存在問題的對策
1、明確各處置管理主體在各環節的職責。現行規定中明確了四個處置管理主體：財政部門、主管部門、行政事業單位、單位內部的管理機構和人員。其職責履行環節主要是處置申請、處置審批、審批后執行三個環節，其中心環節是審批。在實際操作中，存在個別單位先處置后審批的現象，其弊端不言而喻，在處置過程中必須明確審批先行的原則，并有必要對違反規定的行為規定明確的罰則，主要是行政處罰、從預算角度的嚴格控制和對責任人的個人處分。
在處置申請環節加強內部控制。增強使用單位的責任感，規范其處置行為，為防止權力虛化，必須責任到崗到人，并完善內部監管。使用主體提出處置申請必須有明確的申請理由。對申請理由的合理性審查是內部監管的主要內容。從管理內容和權限上看，可通過帳實監控、實物的形實比較達到內部控制作用。帳實監控是指財務帳的管理與資產明細帳管理的比對審核，由財務崗位與資產管理崗位協同完成處置申請價值部分的審核。實物的形實比較是指技術人員對申請的技術鑒別，完成實物部分的審核。
在處置審批環節明確各管理主體的職權劃分。其他主體的處置權是由財政的處置職能分出的，但財政部門的機構人員安排是不能完成全部的審批管理的，同時財政部門與被處置資產的距離也限制了財政部門對被處置事項的全面認識。為提高處置效率，加強處置管理力度，必然要對審批權進行分權處置。分權原則主要是抓大放小，量力而行。財政部門保留必要的大額、大項的國有資產處置的審批權，并加強對整個處置工作的監督管理，防止審批權限的濫用，加強審批備案管理，保留備案中發現的不當處置事項的糾正權力。對處置事項中的大額大項的理解，除了資產的單價、批量總價，還應當考慮處置方式不同而出現的風險大小和處置協調的難易程度。
處置審批后執行環節要加強監督。在探討審批后執行主體過程中，對實物處理的執行主體存在不同的觀點。目前，我市的審批后實物處理執行主體為使用單位，其優勢是延續歷史狀況，程序便捷，處置自由，可以延續部分仍有使用價值的報廢資產的使用，易于調動資產使用單位的積極性，促進資產管理，但易于出現資產配置標準的實際超標，已報廢資產的使用帶來相應辦公成本的提高，被處置資產剩余價值的降低，資產處置效益不佳，處置監控缺失，出現資產管理廉政風險等。在創新思路上，我們傾向于集中處置，由公司運作審批后資產的實物處理，使用單位只要配合執行，并加強審批后的監督，這一思路的有關探討將在下文中進行表述。
2、明確行政事業單位國有資產處置的內容。《行政單位國有資產管理暫行辦法》規定了資產處置的六類資產，三種表現形式。
首先要明確無形資產屬于資產處置范圍。一方面是提高公眾對無形資產的理解與認識，另一方面對易于被忽視的無形資產應明確規定屬于處置管理范圍，加強對行政事業單位無形資產的管理與保護，防止出現相應無形資產濫用出現的對國家信譽的損害和無形資產的損失。
其次要明確處置資產類型。在處置資產范圍上，結合工作實際，我們又提出了如下四種新的類型。一是超標準配置的資產。這是為我市即將出臺的《杭州市行政事業單位國有資產配置標準》而制定的配套規定。超標準配置的資產與閑置資產相近而有不同。超標準配置的資產往往也會成為閑置資產，或低利用價值的資產，而且違背財政資產公平配置的原則，造成行政事業單位間的資產攀比，成為破壞社會和諧的不利因素。對超標準配置資產的單位一方面可以通過預算進行資產平衡，另一方面可以通過主動的資產調劑使相應行政單位的資產配置達標。與閑置資產相比，超標準配置資產的處置更易于操作，從而實現資產配置的公平效益原則。二是經批準需置換或交易的資產。有的單位因工作地點變化等原因，需要進行資產的轉換等操作，這一類型的提出為促進行政事業單位國有資產的流動提供了新的思路。三是轉作經營或獲取收益、因行政事業發展需要改變用途的資產，行政事業單位的國有資產是不得用于經營的，為促進事業單位發展，國家提出允許有條件的事業單位充分利用自身優勢進行部分經營活動，并取得相應的經營收益。 “‘非轉經’是資產流失的最為嚴重的一個渠道”， 這類活動必須在有效的監控范圍內，不得影響正常的事業任務與活動。這類資產還包括為保證特定任務的完成而由主管部門進行的國有資產的調劑客體。 四是按規定上繳的資產，例如部分由行政事業單位代管的資產，進行處置時應納入財政資產管理。對罰沒物資是否納入行政事業單位國有資產處置管理有不同的觀點。有人認為罰沒物資按規定不屬于處罰單位，所以不應納入本辦法的管理范疇；有人認為有的單位實際會將罰沒資產當自有資產使用，為防止資產流失應納入管理。
3、細化行政事業單位國有資產處置的方式，明確處置的具體操作類型。現行規定的處置方式主要有8種。 在實踐工作中，我們將貨幣性資產損失的核銷歸入報損方式，無償轉讓的概念有過于寬泛，不便理解和操作之虞，出讓的說法主要用于城鎮國有土地的從政府手中出售，因此并沒有將此三種處置方式納入我市的資產處置規定。我們認為實踐工作中可以遇到九類處置方式：報廢、報損、調撥、調出、置換、出售、捐贈、變更使用主體獲取經濟利益、機構改變發生的資產權屬狀態的改變等方式。此外，考慮到處置的復雜性，我們再增加具有包容性的其他國有資產處置行為，在近期實踐中我們遇到對固定資產進行改造而發生的價值變動，或整體系統中部分配件損壞，損壞部分不再用而出現的部分報廢的處置方式，完全可以歸于此類型。
規范處置類型的含義，指導資產管理人員的操作。例如調撥、調出的概念易于混淆。我們將它們概括為：調撥是指依據有關審批文件，對有關資產在市本級行政、事業單位間進行的無償轉移國有資產占有、使用權的資產處置。調出是指依據有關審批文件，對有關資產在非市本級行政、事業單位間進行的無償轉移國有資產占有、使用權的資產處置。兩種類型在深入理解上，有無償轉讓的內容，但還不是無償轉讓的全部，在概括兩個類型時，我們特別強調了審批先行的原則，而審批文件是在提出處置申請前就應當取得的，處置操作更多的成為一個流程。
加強對各種處置方式中難點問題的指導。例如報廢方式，其難點在于報廢的標準。對資產進行報廢淘汰受多種因素影響，包括相應資產的耐用程度，維護、維修成本大小，進行資產替換的財力狀況，社會進步對相應資產要求的高低等。各類影響因素是制定相應資產使用年限、報廢標準的決定性因素。例如我們在考慮計算機的使用年限時，根據其新購保修期一年，一般企業對計算機的更新周期在4年以上， 而損壞維修成本較高，再結合我市財政資金能力、創建節約型社會的需要、現有計算機與應用辦公系統的功能和行政事業發展對計算機配置要求的提高程度，我們提出了6年的使用年限規定，在計算機使用達到6年后，可以直接申請報廢。而在考慮辦公家具的使用年限上，我們認為家具的耐用性較強，辦公對家具的要求變化較少，一些木制桌椅維修容易且費用低廉，而奢華的家具也不適合于辦公形象等因素，我們提出辦公家具的使用年限不少于15年。在日常國有資產管理的處置申請中，90%以上是此類申請，對符合規定年限報廢的資產應主要由主管部門審批完成，一方面簡化操作，提高效率，另一方面可以減輕財政管理負擔，加強宏觀指導。
4、加強行政事業單位國有資產處置的監督程序。在處置程序中，一方面要明確處置中的權限、順序和證據，另一方面要設置各重點環節的監督程序。
加強財政對放權由主管部門審批內容的監督。完善備案程序，可以加強對主管部門審批內容的監督。目前我市資產處置的備案情況并不完善，各單位在按權限處置后，將內部處置文件可以直接做為帳務調整依據，從而失去了備案的作用。實際工作中應備案部分資產處置，有的單位濫用處置權，如2004年購入的沙發，2007年即報廢，很多辦公用品使用年限偏低，一些單位報廢的資產比其他單位在用的還要新，看不出明確的原因，存在浪費現象。必須明確未經備案的處置文書不能發生法律效力，財政部門對不合理的備案文件有責令改正或直接撤銷的職能。
設置審批后的財務監督程序。在執行環節，我們注重審批的實效，避免出現帳實不符，要求處置批復和處置文書應及時交付相關行政事業單位，作為財政部門重新安排相關單位有關資產配置預算項目的參考依據，并作為行政事業單位調整相關會計賬目的憑證，相關單位依照批復和文書及時進行資產處置。 在執結后，我們考慮對執行情況的監督，應建立必要的執行臺帳制度，各單位在年底將執行情況反饋財政部門。
5、對集中處置，統籌收益管理問題的思考。對國有資產的集中處置，交由第三方操作是我們思考的一個主要方向。
集中處置的優點。在“中國改革高層論壇”上，人行行長周小川對銀行不良資產的處置做出過這樣的評價：“資產管理公司出現了不少問題，特別是處置價格、以權謀私、利益輸送等問題突出。”行政事業單位國有資產的處置也易于出現類似問題，集中處置，交由第三方操作的方式可以將上述弊端有效去除。首先，由專業的公司組織相應資產的拍賣，可以使報廢資產的殘值收益最大化。一般使用單位處置時不會找專業的拍賣公司來處置這些物品的，而且也難以較低的成本找到合適的拍賣公司，拍賣方式對賣方利益保障作用是十分明顯的。其次，統一操作可以規范處置行為，利于管理。指導規范一個公司與指導幾百個行政事業單位進行報廢資產的處置相比，可以輕松地達到事半功倍的效果。第三，減少了處置執行環節中存在原廉政風險。由于處置執行中存在利益分配，就存在權力尋租的風險，存在私分、放任破壞等導致報廢資產價值的流失風險。第四，減輕了使用單位處置執行的工作量。各使用單位進行資產處置也需要人力、物力的投入，而集中處置可以由公司運作來減輕使用單位的資產管理的部分工作壓力。為防止壟斷弊病，應選擇2－3家來共同完成相應的工作，通過公司間的服務對比，自動提升資產處置的規范和處置收益。
財政應統籌管理處置收益。處置執行后的收益目前都由各使用單位自行按規定作為非稅收入進行管理， 按照財政部新頒布的兩個暫行辦法實行“收支兩條線管理”。 收支分離，即可以是將收益直接劃入相應單位的基本賬戶，也可以上繳到財政指定的專用賬戶進行管理。 在分散處置時，由各使用單位自行將處置收益存入本單位賬戶的操作是簡便易行的，但存在是否存入、存入多少和安排預算時額外考慮等多種問題，如果采用了集中處置后，相應轉回資金等操作更復雜。由于處置收益明確屬于國家所有，由財政部門統一安排是有合理依據的，各單位的預算并不會因此而有變化，納入統籌利于合理安排，也減少了因為國有資產配置不均而出現的福利差異機會。集中處置后將處置收益集中存入也易于財政管理操作。行政與事業單位的財務管理規定不完全相同，其資產資金來源方式也不同，在進行集中處置后的收益管理上應有不同，而事業單位也存在全額、差額、自收自支等類型上的差異，在設立制度時也要充分考慮不同單位存在的問題進行區別化對待。
6、加強資產管理技術力量建設。一方面是各單位自身加強資產的技術管理工作，另一方面是財政資產管理部門的技術力量建設問題。限于行政事業單位人員編制管理，直接增加技術人員的可能性較小。在加強技術力量方面，我們認為可以通過花錢買技術，委托有相應能力的公司對必要的申請進行技術鑒定，也可以由財政部門組織有力量單位的技術人員完成相應的鑒定工作。
7、進一步加強信息技術的監督作用。目前我市的信息化管理對加強資產處置的監督起到直接的促進作用。如過去有的單位處置不及時，報廢資產與正常使用資產不分，出現對同一資產的重復處置申請，在沒有資產管理系統前，財政部門無法區分，易于出現更嚴重的帳實不符現象，如今通過管理系統操作，同一資產不能做二次申請，避免了類似混亂管理的發生。信息化系統的資產統計及其他管理功能還有待進一步的開發利用。
8、調動資產處置人員的積極性。為提高行政事業單位國有資產的使用效率，規范國有資產管理行為，在加強監督的同時，也應考慮建立必要的獎勵制度，調動資產管理人員以及資產使用單位的積極性。
通過上述分析，我們對杭州市行政事業單位國有資產處置可以有一個比較清晰的制度脈絡，在此基礎上制定一部新的《杭州市行政事業單位國有資產處置管理辦法》，可以有力地指導我市實踐，在實踐中再不斷完善改進，以使我們的行政事業單位國有資產管理工作不斷邁上新的臺階。
課題組組長：壽學軍
課題組成員：楊 馳
執 筆 人：李勝軍、潘曉暉
參考文獻：
1、財政部行政政法司編，《行政單位國有資產管理暫行辦法解讀》，中國財政經濟出版社，2006年；
2、財政部教科文司編，《事業單位國有資產管理暫行辦法問答》，中國財政經濟出版社，2006年；
3、、杭州市財政局課題組，《關于加強行政事業單位國有資產管理的思考》，
