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中國水利水電八局/龔玉鳳
隨著我國經濟不斷發展和城市化建設步伐不斷加快，在對公共服務設施日益齊全的大背景下，現有的公共基礎設施建設難以滿足社會發展所需，為提高項目管理效率和解決項目建設所需資金，政府財政部加大了與社會資本公共基礎設施方面的合作，而如何在PPP項目的投資、建設和運營過程中對資金進行管理，保障資金安全、提高資金效率和產生資金效益是目前PPP項目關注的重點之一。
一、引言
PPP模式從廣義的層面講是公私合作（PPP）應用范圍很廣，從簡單的短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP模式對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的，它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產負責的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內的運作模式主要包括以下形式：建造-運營-移交（BOT）、民間主動融資（PFI）、建造-擁有-運營-移交（BOOT）、建造-移交（BT）、建設-移交-運營（BTO）、重構-運營-移交（ROT）、設計建造（DB）、設計-建造-融資及經營（DB-FO）、建造-擁有-運營（BOO）、購買-建造及營運（BBO）、只投資、非融資性質（作業外包、運營與維護合同O&M、移交-運營-移交TOT）等。
PPP模式的項目從存在的形式上來分析絕大部分都涉及了融資管理、資金管控和資金使用等，其根本產生原因是政府公共部門和公共服務領域資金相對缺乏、管理效率較低、但掌握政治和政策資源；社會資本方（企業）相對來說擁有資金，管理能力較強，且具有提高項目效率獲得最大利益的主動性。因此通過這種合作關系政府方可以充分推動補齊基礎設施建設期資金短板、達到促進就業和改善民生，社會資本方（企業）實現一定的利益。本文希望通過研究PPP項目存在的資金問題以及提出相關建議，為加強PPP項目資金管控起到積極意義。
一、PPP模式下項目資金現狀
2014年隨著《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）及（財金函〔2016〕47號）文的發布，各地掀起了PPP項目熱潮，但在這輪PPP項目培育開花的過程，由于各級政府和社會資本方（企業）對PPP認識或者理解的不夠深入和徹底，部分政府部門認為PPP模式實質就是一種融資方式，簡單把PPP模式當成了一種融資工具補充基礎設施或者民生工程建設的資金來源；社會資本方（企業）簡單認為PPP 模式是通過資金獲得基礎設施建設和民生工程建設項目的一種手段，重建設輕運營，在這種PPP模式情況下的項目已脫離公私合營的本質，違背了PPP項目模式的核心，對資金使用安全、資金使用效率和資金效益高低產生了不利因素，給投資者和資金提供者（金融機構等）的信心產生不利影響。
鑒于PPP項目存在的不規范行為和流程操作上的誤區，2017年以來財政部、發改委和國資委接連下發了一系列規范PPP項目實施的文件，如財預〔2017〕87號文、財辦金〔2017〕92號、國資發財管〔2017〕192號文、財金〔2018〕23號、財金〔2018〕54號）及財金〔2019〕10號文等，分別從PPP模式下的項目選擇進入、項目資本金要求、項目實施方案、物有所值體系和財政承受能力評價等有了明確的界定和要求，各省根據財政部、發改委和國資委等發布的政策分別進行細化實施，嚴格控制項目入庫標準，財政部PPP項目庫實行了動態管理實時監控和能進能出的原則，集中清理了不符合條件已入庫項目，建立和完善了PPP項目庫管理。由于此前PPP模式操作的不規范和此次國家對PPP項目清理整頓影響造成了金融機構對PPP項目的融資持審慎態度，對相關PPP項目的融資審核審批趨緊，至此PPP模式下的項目融資愈加困難，項目履約進入艱難的時期。
三、PPP模式下項目主要融資內容
PPP模式下項目融資主要分為股權性融資及債務性融資，股權融資現主要表現為引入產業基金進行投資建設，這不僅解決了資本金籌措，更有效的降低了社會資本方（企業）的負債。但在財政部92號文、國資委192號文和資管領域一系列的新規出臺后表明“不得以債務性資金充當資本金”，產業基金回報機制擬似“明股實債”，自此股權融資性難以實質性落地，金融機構及各級政府大多數對于此種模式存疑。
債務資金的主要表現形式為項目貸融資，根據經濟觀察報報道，PPP項目獲得一份國有銀行貸款批示意見書多達20多項條件，且金融機構認為PPP項目在抵押上無任何優勢主要依靠預期的特許經營權獲得的現金流，融資主體主要基于項目公司，項目公司各股東一般不會提供全額擔保，導致金融機構認為預期現金流分析的預計數據和實現存在較大的不確定性，很大程度上依賴相關咨詢公司和人員水平所限，同時無法獲取有效追索權，因此認為資金風險大，收益不高等。
三、PPP模式下項目資金管理存在問題
（一）資金來源渠道較少，社會資本方（企業）違約風險增加。
社會資本方（企業）通常投資的項目多，體量大，且由于PPP 項目的投資周期通常較長，已經落地的PPP 項目大多處于建設期，并未開始運營，沒有產生穩定的現金流，以及多數PPP項目使用者付費測算過程較為粗糙，測算數據可能難以覆蓋項目全周期測算，使其難以獲得金融機構的支持，項目融資較大難以落地。在項目貸無法落地且社會資本方（企業）無足額的自有資金進行墊資建設的情況下，項目無法實質性動工，社會資本方（企業）面臨違約風險，保證金無法退回造成損失，企業信譽將造成負面影響，對企業將來的生存發展帶來不利因素。
(二)金融機構項目融資審批流程規定與地方現行通行做法不相匹配，導致審批難度加大。
PPP模式下項目周期較長，建設期和運營期通常十年以上甚至達到了三十年，債務性資金使用和償還橫跨當地政府若干個任期，同時在財政部《關于印發<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》（財金〔2016〕92）文件中明確PPP模式下的項目政府財政跨年支出責任應納入該項目所在地財政中長期列支規劃并經審核后獲得相關批復材料等，但現行地方政府通行做法并未編制橫跨若干個任期的中長期財政規劃，當期的政府相關審批機構從形式上和實質上也無權和無法審批若干后期任期的財政預算，因此如何解決列支中長期財政規劃以及確認和取得中長期財政規劃在存在一定難度，但部分地區金融機構以中長期財政規劃和地方人大決議批復作為PPP項目融資貸款落地的前置條件，這就造成審批通過難度加大。
（三）缺乏規范標準，資金測算和使用偏差大。
1.項目資金管理和核算欠規范。
目前絕大多數PPP 模式下項目都成立了單獨法律主體項目公司，作為獨立核算主體和融資主體，但由于PPP模式下的投資項目涉及的領域較多，會計核算方面涉及的業務問題較為復雜和多樣性，因此到目前還未出臺相關統一的核算辦法和管理制度，主要由相關財務和投融資人員依靠自身的業務水平根據相關會計準則和制度理解進行核算、歸集、統計分析相關數據，并沒有統一參照標準和標準數據對比，在一定程度上會造成評判標準和結果的不一致和不準確。
2.財務資金測算與實際執行偏差度較大。
目前PPP模式下的項目中標社會資本方（企業）并沒有參與PPP 項目的前期可研工作、初步設計、實施方案編制、物有所值和財政承受能力評價等環節，只是在招投標階段根據招標實施機構提供的實施方案及財評，物評及招標文件對項目經濟指標和資金使用方案進行了測算。實際上大多數PPP項目由于在項目前期階段受制于當時資料和數據的局限性，項目落地具體實施后由于設計、地質環境等各項條件與科研階段、初步設計等的不同造成大的設計方案和資金需求變化，直接和間接的導致與前期項目招標階段測算指標偏差較大，大幅度增加或減少資金需求，導致財務資金收益水平大幅度變化。
（四）項目操作流程過程中不規范和缺失造成了項目邊界發生變化時測算和解決的方式不統一和分歧，造成經濟指標的偏差。
近幾年掀起的PPP項目熱潮在我國屬于新生事物，沒有現成的經驗和成熟操作流程和模式，財政部和發改委在前期也只發布了指導性意見，各地根據指導意見結合本地實際開展相關PPP模式下的項目前期工作，未形成相對標準和統一的流程和模式，因此在操作過程難免留下了不足或者瑕疵，造成了項目落地后政府方和社會資本方（企業）對出現的分歧在一定程度雙方的理解和測算在短期內難于達成一致，影響了PPP模式下項目高效向前推進，例如在草簽合同簽訂過程中，合同條款模糊不清，合同內容不夠規范和完整，PPP項目合同下各子項目表述不一致造成執行的沖突，社會資本方（企業）對PPP項目內控管控重點與政府方關注重點重疊或者不一致等造成項目推進困難；除此之外，PPP項目下部分子項目由于邊界條件變化后雙方對變化界定、重新測算原則不一致等，項目邊界條件變化也導致了項目實施過程中一定程度上資金投資、資源投入均衡性、合理性及經濟回報指標不確定性，因此直接造成了PPP模式下項目落地實施后經濟指標發生了重大改變與期初的經濟測算和預期收入產生較大偏差。
四、對PPP模式下項目資金管理的建議
（一）優化融資結構，促進融資渠道多元化。
作為社會資本方（企業）來說，應當加強自身融資體系的構造，促進融資渠道多元化發展，為PPP模式下的項目的資金來源實現多元化、多層次和多渠道打好基礎。同時開展金融產品、金融業務辦理及當地銀企關系的維護，加強與銀行、信托、基金、保險、證券等各種類型金融機構的對接合作，建立和培育金融合作伙伴及金融資源。
（二）完善PPP項目管理政策、發布實操性操作流程和規定。
當前我國政府財力整合力度較弱，政府方針對PPP模式下項目投資性項目，應當實行統一管理，多部門協作的原則，達到PPP模式下的項目運作過程中得到合法化、規范化、標準化。在財金〔2019〕10號文出臺后，提出了加大融資舉措促進，該文件中所涉及的問題均為PPP模式下項目實操層面較為棘手的問題，但該條規定過于原則，未有具體操作細則，各地應根據該文件要求結合本地區的實際情況具體細化相關條款和操作流程，使該文件的相關要求和舉措能夠落地，發揮對PPP模式下項目管控、項目融資起到積極推動作用。
（三）建立提升資金管理手段，提高資金使用效率。
社會資本方（企業）應加強本企業資金管理水平，運用資金集中管理、集中支付等多種形式的管理和支付手段，建立有效資金使用池，合理利用金融機構的頭寸，建立完整的資金風險管控體系，達到提高資金使用率，確保PPP模式下的資金到位，實現項目投資收益。
（四）加強政策研究合理化解和規避項目建設履約風險及項目運營風險。
社會資本方（企業）在招投標階段加強對PPP項目的合法合規性的識別和判斷，做好項目前期經濟論證分析和篩選，認真研討國家和地方對PPP模式下各類項目優惠政策及分析運用企業自身的行業優勢、技術優勢及資金優勢；社會資本方（企業）在PPP 項目選擇上不只是注重建設期的施工利潤，而應立足于長期運營、關注長期穩定的現金流，資本金收益是否能合理，對PPP項目運營做好策劃規避風險，讓PPP項目成為現金流穩定、效益可觀的可持續發展項目實體。
（五）PPP項目運維管控提前介入、確保投資收益實現。
社會資本方（企業）在項目招投標階段、項目實施建設期階段提前分析介入PPP項目運維管控和績效考核機制，及時了解PPP項目投資收益的渠道和組成，了解政府方財政可行性補助形式和來源，確保PPP項目運維期間實現穩定性、長期性現金流，防止出現進入運維期后績效考核的不達標、財政可行性補助資金不到位、經營性現金流不足等現象。PPP項目建設期加強對項目建設進度管控，確保項目正常移交、財評審計等，掌握上述進展情況并積極介入推動按目標節點完成。在PPP項目運維期加強日常運行管理滿足績效考核要求，做到資金按期、足額回收，確保項目投資收益實現。
五、結語
總之，隨著我國經濟快速發展的良好態勢，人民生活水平的日益提高。公共服務領域的項目日益增多，政府對公共項目的資金需求量和投入量越來越大，公私合作PPP項目模式將成為提高公共服務領域、改善民生的重要方式之一，社會資本方（企業）也將通過該種模式獲得長期有效的項目和實現持續經營的重要形式之一。筆者認為，政府與社會資本方（企業）應當高度保持一致，為完善PPP模式下項目的政策保障、優化投資環境，加強資金管理，獲得合理投資收益，促進PPP項目的健康合理有序發展共同努力。
