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為了貫徹落實黨中央關于建立權責 發生制政府綜合財務報告制度、全面實 施績效管理的決策部署，加強政府成本 核算工作，近日，財政部制定發布了《事業 單位成本核算基本指引》（下稱《基本指 引》）。財政部會計司有關負責人就《基本 指引》有關問題回答了記者的提問。
《中國會計報》：《基本指引》出臺的 背景和意義是什么？ 有關負責人：近年來,黨中央從推進 國家治理體系和治理能力現代化的高 度，在多份文件中從不同角度對加強政 府成本核算提出了要求。例如，《中共中 央國務院關于印發黨政機關厲行節約反
對浪費條例的通知》（中發〔2013〕13號） 要求“推進政府會計改革，進一步健全會 計制度，準確核算機關運行經費，全面反 映行政成本”；《中共中央國務院關于推 進價格機制改革的若干意見》（中發 〔2015〕28號）規定“公用事業和公益性服 務的經營者應當按照政府定價機構的規 定公開成本，政府定價機構在制定和調 整價格前應當公開成本監審結論”；《中 共中央國務院關于全面實施預算績效管 理的意見》（中發〔2018〕34號，下稱《意 見》）在總體要求中提出“更加注重結果 導向、強調成本效益、硬化責任約束”； 《國務院關于批轉財政部權責發生制政 府綜合財務報告制度改革方案的通知》
（國發〔2014〕63號,下稱《通知》）提出“條 件成熟時，推行政府成本會計，規定政府 運行成本歸集和分攤方法等，反映政府 向社會提供公共服務支出和機關運行成 本等財務信息”。 因此，加強政府成本核算，是貫徹落 實黨中央、國務院上述重大決策部署的 必然要求，具有重要和深遠的意義： 一是節約公共資源的需要。黨中央 歷來倡導堅持艱苦奮斗、勤儉節約，習近 平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子， 目的是為老百姓過好日子”，就是要求政 府將更多的資金、資源節省下來用于保 障改善民生，用政府的“減法”體現民生 的“加法”。通過加強政府成本核算，將
有助于揭示成本發生和形成過程，明確 成本影響因素，找到資源耗費的主要環 節，從而便于有針對性地開展成本控制 活動，減少公共資源不必要的耗費，提升 單位運行效率。 二是公共服務或產品定價的需要。 我國對于政府定價的公共服務或產品采 取成本監審方式，即定價機關通過審核 經營者成本核定政府定價成本，作為政 府制定價格的基本依據。《政府制定價格 成本監審辦法》（國家發展和改革委員會 令第8號）對于定價成本核定作了規定， 但主要基于企業成本核算方法而未充分 考慮行政事業單位的特點此外，一些事業單位存在備案或自主定價的 收費項目，也需要依賴成本核算信息加以確 定。加強行政事業單位成本核算有助于補 充完善相關方法，提高定價成本核算的準確 性，為定價和成本補償提供更科學的依據。 三是完善績效評價的需要。《意見》提 出，要從運行成本等方面衡量部門和單位 整體及核心業務實施效果，從成本等方面 綜合衡量政策和項目預算資金使用效果， 績效目標要包括成本等指標。為滿足上 述評價要求，需要核算清楚部門和單位、 政策和項目等的實際成本。此外，從單位 內部管理角度，也需要對內部組織部門、 業務團隊等的成本相關績效指標加以評 價。加強行政事業單位成本核算有助于 打牢成本數據基礎，提高績效評價的準確 性，為完善績效管理體系做好支撐。 此外，已于2019年1月1日起實施的 新政府會計準則制度較為全面引入了權 責發生制基礎，為行政事業單位全面開展 成本核算提供了可行條件和基礎。
《中國會計報》：《基本指引》起草發布 經歷了哪些過程？對各方反饋意見是如 何采納吸收的？ 有關負責人：為做好《基本指引》的制 定工作，我們早在2016年就設立了“政府 成本費用會計問題研究”課題，圍繞政府 成本會計的國際經驗、信息需求、管理模 式、核算實務等開展了深入研究。在此基 礎上，于2018 年、2019 年赴部分中央部 門、地方、政府會計準則制度建設和實施 工作聯系點單位廣泛調研成本核算有關 問題，充分了解不同類型行政事業單位成 本信息需求和成本核算現狀等情況，據此 形成基本指引討論稿并不斷修改。2019 年6月，我們召開座談會，與相關行業主 管部門、行政事業單位、學術界、會計師事 務所的專家進行了深入研討。根據研討 情況，我們對討論稿進行了修改完善，于 7月中旬形成基本指引征求意見稿。 7月22日，我們印發了《財政部辦公 廳關于征求<行政事業單位成本核算基 本指引（征求意見稿）>意見的函》（財辦 會〔2019〕23號），面向中央部門（單位）、 地
方財政部門和社會公眾公開征求意見，同 時征求部內相關司局、各地監管局和政府 會計準則委員會咨詢專家的意見。基本 指引征求意見稿受到各方關注，截至 2019年10月26日，我們共收到書面、電子 郵件、電話等方式提出的反饋意見 132 份，其中61份表示無不同意見，其余71份 共提出298條具體意見。在公開征求意 見的同時，我們于9月份組織部分行政事 業單位代表召開座談會進行研討，并赴部 分地區調研，當面聽取有關各方對基本指 引征求意見稿的意見和建議。 10月份以來，我們對所有反饋意見 和建議一一進行了梳理，逐條對是否采納 情況進行了分析，并根據有關反饋意見和 建議對基本指引征求意見稿進行了修改 和完善，形成了送審稿。反饋意見總體上 對基本指引的內容表示肯定，認為推進政 府成本核算是大勢所趨，對于節約公共資 源、提升政府單位運行效率、完善績效管 理、提升國家治理能力非常有必要和有意 義。同時，部分反饋意見也針對基本指引的 實施范圍、成本信息需求、成本核算原則、 成 本核算項目和范圍等內容提出了具體的修 改意見和建議。隨后，我們再次征求部分 政府會計準則委員會咨詢專家意見，根據 反饋意見進一步修改完善了基本指引送審 稿。11月底至12月初，經會計司會計技術 小組討論和司務會審議、部內相關司局會 簽后， 最終于12月17日由部領導簽發。
《中國會計報》：基本指引的名稱為何 由征求意見稿的《行政事業單位成本核算 基本指引》修改為最終的《事業單位成本 核算基本指引》？ 有關負責人：基本指引在最初制定階 段，旨在為行政事業單位構建統一的有關 成本核算的基本框架。在征求意見過程中， 很多反饋意見贊同基本指引對事業單位的 適用性，但對行政單位的適用性提出質疑， 認為行政單位和事業單位的職能目標、成本 信息需求等差異較大，行政單位的成本核 算對象及其范圍難以準確界定，現有費用 信息已經基本能夠滿足行政單位的相關需 求。經研究，我們采納了上述意見，刪除了
行政單位成本核算的相關條款，并將指引名 稱調整為《事業單位成本核算基本指引》。 同時，考慮到《基本指引》關于成本的基本 概念、成本核算的基本原則和方法等對行 政單位同樣適用，因此在附則中規定行政 單位開展成本核算工作可以參照執行。
《中國會計報》：制定《基本指引》主要 遵循了哪些原則？ 有關負責人：制定《基本指引》主要遵 循了以下原則： 一是借鑒企業成本會計經驗。《基本 指引》適當借鑒了企業成本會計領域的研 究成果和實務經驗，并參考了《企業產品 成本核算制度（試行）》的相關內容。 二是考慮事業單位特點。與企業相 比，事業單位的成本信息需求更多元，成 本核算對象也不局限于產品，《基本指引》 總結歸納各類成本信息需求，規范了相應 的成本核算對象、成本歸集和分配的一般 性做法。此外，針對事業單位的特點，還 列出了一些不計入成本范圍的項目。 三是緊密結合政府會計準則制度。 《基本指引》緊密結合政府會計準則制度 的相關要求，以提高相關內容的可操作 性，如規定單位應當以權責發生制財務會 計數據為基礎進行成本核算，成本項目的 設置與財務會計明細核算的要求相協調， 明確了成本歸集的會計科目等。 四是提煉各類事業單位共性。事業 單位分布廣泛、數量眾多、類型各異，不同 單位由于行業性質、業務內容等差異而存 在多樣化的成本核算需求和特征。《基本 指引》從多樣化中提煉出共性需求和特 征，為各類事業單位的成本核算工作提供 通用的指引，也為各類事業單位成本核算 具體指引等的制定提供基本遵循。
《中國會計報》：《基本指引》的定位和 作用是什么？ 有關負責人： 《基本指引》旨在促進事 業單位加強成本核算工作，提升單位內部 管理水平和運行效率，夯實績效管理基 礎，主要定位和作用包括兩個方面：一是 為事業單位樹立成本的基本概念和理念，
明確成本核算的基本原則和基本方法，為 事業單位開展成本核算工作提供基本遵 循依據；二是確立事業單位成本核算技術 層面的頂層設計，統御各類事業單位成本 核算具體指引等的制定。
《中國會計報》：《基本指引》的主要內 容是什么？ 有關負責人： 《基本指引》共五章31 條，主要內容如下： 第一章為總則，主要規定《基本指引》 的制定依據、適用范圍，以及成本、成本核 算、成本信息需求等基本概念，成本核算應 遵循的原則等。第二章為成本核算對象， 主 要規定單位確定成本核算對象的依據，以及 按照維度、層次、特定成本信息需求所確定 的成本核算對象。第三章為成本項目和范 圍，主要規定成本項目的概念和設置要求， 以及不計入特定成本核算對象成本范圍的 特殊情形。第四章為成本歸集和分配，主 要規定成本歸集的會計科目，成本核算的主 要方法，直接費用和間接費用的概念，間接 費用的分配原則，成本歸集和分配的具體 流程和要求等。第五章為附則，主要規定 《基本指引》的參照執行范圍和生效日期。
《中國會計報》：《基本指引》的實施范 圍是怎樣的？ 有關負責人： 《基本指引》適用于執行 政府會計準則制度且開展成本核算工作 的事業單位，行政單位、參照執行政府會 計準則制度的非行政事業單位主體開展 成本核算工作，可以參照執行。主要有兩 方面的考慮：一是《基本指引》在成本項目 的設置、成本歸集的會計科目等條款均體 現了政府會計準則制度的要求，需要與政 府會計準則制度結合使用；二是《基本指 引》施行后并不強制要求所有事業單位立 即開展成本核算工作，而是為有成本核算 需求或要求、已經開展或擬開展成本核算 工作的事業單位提供基本遵循依據。
《中國會計報》：《基本指引》與政府會 計準則制度的關系是怎樣的？ 有關負責人： 《基本指引》為事業單位
開展成本核算工作提供基本遵循依據，政 府會計準則制度規范會計核算行為，成本 核算與會計核算兩者緊密相關又有所區 別，主要體現在以下幾個方面：一是成本 核算以會計核算為基礎，成本核算所需的 相關基礎信息數據主要由財務會計核算 產生，財務會計有關明細科目設置和輔助 核算應當滿足成本核算的需要。二是部 分成本核算結果會在會計核算上反映，當 成本核算對象為自制或委托外單位加工 的各種物品、建設工程項目、自行研究開 發項目時，應當按照政府會計準則制度等 規定分別通過“加工物品”“在建工程”“研 發支出”等會計科目歸集和結轉成本，并 在財務報表中列示。三是事業單位大量 成本核算活動雖以財務會計核算數據為 基礎，但其核算過程和結果相對獨立于財 務會計，除“加工物品”“在建工程”“研發 支出”外，事業單位的費用大多通過“業務 活動費用”“單位管理費用”等會計科目歸 集，上述費用信息用于計算業務活動、項 目、單位整體、內部組織部門、業務團隊等 特定成本核算對象的成本，但成本核算的 過程和結果無需在會計賬簿和財務報表 中反映。四是會計核算具有強制性和統 一性，而成本核算需要單位根據內部管理 需求和外部有關要求因地制宜地開展，成 本核算對象、核算方法的選擇應當與單位 行業特點、特定的成本信息需求相適應。
《中國會計報》：關于成本核算指引， 下一步還有哪些工作要做？ 有關負責人：如前所述，《基本指引》 明確了成本核算的基本原則和基本方法， 但單位實際運用還需要進一步細化的操 作指南。下一步，我們將會同相關部門和 單位深入開展研究，制定醫院、高等學校、 科學事業單位等行業事業單位的成本核 算具體指引，就相關行業通用的成本核算 對象、成本項目、成本范圍、成本歸集和分 配方法、成本報告內容等作出具體規定， 以提高成本核算指引的指導性和操作 性。此外，我們還將加強對《基本指引》及 相關內容的宣傳和培訓，促進事業單位增 強成本核算意識，加強成本核算工作。
