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近日，山東省財政廳、山東省發改委、央行濟南分行、山東銀保監局、山東地方金融監督管理局等五部門聯合下發做好專項債發行及配套融資的實施文件。該文件是對今年7月中辦、國辦印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字【2019】33號）文件精神的細化。該文件稱，要積極推行“專項債券+市場化融資”的組合模式，用好專項債券作為重大項目資本金政策。相較中辦、國辦33號文，該文件明確指出，探索試行“PPP+專項債券”融資模式。
在此之前的10月29日，財政部黨組成員、副部長鄒加怡在第五屆中國PPP發展（融資）論壇上致辭時就表示，要創新融資模式，探索PPP與專項債的結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應。
專項債于2015年首度發行，當年發行1000億。2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億。專項債的大規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用。一些市場機構預計2020年專項債發行規模將超過3萬億。
在專項債快速擴張之際，一些市場人士也表達了擔憂：相較PPP項目，專項債的審核條件比較寬松而且資金到位快，地方政府更愿意發專項債，從而可能對PPP項目形成擠出。
33號文首度允許將專項債作為項目資本金，但能否作為PPP項目資本金則存在爭議。山東則明確指出，探索試行“PPP+專項債券”融資模式。
德勤咨詢公司專家通過近兩年參與眾多地方政府專項債項目的案例提出，從機制設計上，專項債可以在一定程度上解決地方政府的融資難題，但卻沒有考慮“運營績效”與“風險分配”，而這恰恰是PPP機制設計上的優勢。
不過，這項探索存在不小的難度。
國家發改委PPP專家張宇表示，因為專項債券的發行有時間窗口，如果發行專項債券與PPP結合，需要在專項債券發行時說明：采用PPP模式下政府能獲得多少專項收入才能覆蓋專項債券本息以及明確項目由哪個主體實施，因此在專項債券發行前，PPP模式的流程至少要完成至項目公司成立。
而PPP模式下走完上述程序的時間不可控制，很難滿足專項債券的時間窗口，因此若想利用專項債券與PPP相結合，各項準備工作將要相當完善，這對于政府和社會資本而言，難度不小。 （朱嘯波）
