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預算支出標準是部門預算草案編制的主要依據， 是編準、編細、編實預算的重要基礎，也是預算執行和 績效評價的關鍵標尺。黨的十九大對預算標準提出了更 高的要求，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力 的預算制度”，明確指出了預算支出標準科學建設的目 標，“標準”在預算管理中的作用將更為重要和關鍵。 近年來，拱墅區圍繞“錢隨事走”預算管理理 念，不斷推進預算標準體系建設，在預算管理實踐中 就預算支出定額標準管理不斷實踐，穩步提升區預算 支出標準化管理水平。但是相較于預算支出的總體規 模，部分項目支出標準的缺位影響了預算編審的質 量，項目支出標準化有待進一步深入和細化，以更好 地健全預算標準體系，充分發揮支出標準在預算編制 和管理中的基礎支撐作用。
一、項目支出預算標準建設的實踐成果
在財政預算管理中推進標準化建設，是完善公共 財政體系的客觀發展要求，是深化預算管理制度改革 的重要內容，對建設全面規范、公開透明的現代預算 制度將起到重要作用。 （一）以分類管理為切入點，夯實項目支出預算 標準基礎 為進一步深化預算管理改革，規范和加強各部門 項目支出預算管理，提高資金使用效益，拱墅區財政局 2016年出臺《拱墅區部門項目支出預算管理辦法》，明 確項目支出預算管理原則。《辦法》明確對項目支出進 行分類管理，涉及建筑物及基礎設施購建、設備購置、 裝修修繕、專項業務、信息系統購建、設備設施運行維 護、會議培訓、大型活動、企事業單位補助、個人家庭 補助、城市管理、其他，共計十二個分類。根據各類項 目特點設置項目申報表，如設備購置類項目區分辦公設 備購置、專用設備購置、交通工具購置、裝備購置等具 體購置內容，加強與資產配置標準的銜接審核；專項業
務類項目結合商品和服務支出的款級科目設置明細支出 內容進行支出測算，明確將公務支出相關標準落實在項 目支出編列中。 同時，實行項目庫管理。明確項目申報、項目審 核、項目核定與組織實施、項目清理與滾動管理、項 目結轉結余資金管理的全過程管理要求。項目的申報 突出加大項目整合、編制滾動預算、常規項目不增 長、關注預算執行等要求，以提高部門申報項目的科 學性、合理性。預算項目審核包括對項目預算申報數 額合理性、績效目標填報可行性、項目規模及開支標 準規范性、政府采購合規性等內容的審核，以完善項 目庫建設、推進項目支出的標準化。 （二）以“錢隨事走”為著力點，強化項目支出 預算標準應用 2017年，拱墅區財政局按照調研梳理、夯實基 礎、積累經驗、統一部署、全面推進的步驟，構建 “錢隨事走”財政資金績效管理機制。“錢隨事走” 財政資金績效管理機制是指財政資金的安排使用根據 部門承擔的工作職責、工作量的大小和工作績效來 定，也就是和部門工作清單相結合，財政安排資金更 講究使用績效和效益。 結合項目支出預算管理實際，從預算編制、執 行、績效三個環節按照“錢隨事走”的理念，形成規 范項目支出預算管理的“拱墅方案”。以既體現工作 內容又體現工作量的細致化工作清單，作為申報項目 支出預算的依據，精準做好“錢”“事”對應，做到時 間上吻合，內容上對應，圍繞工作清單工作事項，按照 精細化、標準化、規范化的原則，申報相應的項目預 算。根據“錢隨事走”管理機制，入庫項目按照“先入 庫后安排、入庫后匹配工作、不匹配不安排”的原則實 行項目準入和退出機制。部門工作清單在項目庫中進行 歸集、對應，實現預算清單和工作清單的有機結合。按 照“先有部門預算、再有用款計劃、后有資金支出”的 預算執行原則，嚴格預算單位用款計劃和支付申請批復。結合工作清單工作內容同步編制、申報項目支出預 算績效目標，做到方向明確、具體細化、合理可行，將 工作清單工作要求融入績效目標。 （三）以支出范本為落腳點，推進項目支出預算 標準完善 2018年，在全面梳理全區44家部門預算單位當年 預算及2018—2020年三年滾動預算的基礎上，根據項 目類別、支出內容、資金規模、審核標準等對項目分 類梳理，同時結合公務支出管理、政府采購和政府購 買服務管理、政府投資項目管理等要求，制定了項目 支出預算標準化范本，作為2019年“錢隨事走”項目 預算編制的指南。 目前，該范本涉及建筑物及基礎設施購建、設備 購置、裝修修繕、專項業務、信息系統購建、設備設 施運行維護、會議培訓、大型活動、企事業單位補 助、個人家庭補助共十大類項目，對37項開支范圍 進行了規范，包括項目類別說明、開支范圍、對應部 門預算支出經濟分類、采用標準、上報審核材料等內 容。在標準設置過程中，既采用了定額標準、限額標 準、單位標準等定量的標準設置形式，也采用了流程 標準、執行規范、文件要求等定性的標準形式。通過 標準的設置與明確，提高項目支出編報過程中的針對 性和有效性，具體細化的項目支出預算標準提供預算 單位更為直接有效的參考，以進一步提升項目支出預 算編制的科學化、精細化水平。
二、項目支出預算標準建設存在的問題
新預算法提出對各部門各單位應當按預算支出標 準和要求編制預算草案要求后，國務院和財政部明確 要求加快推進項目支出定額標準體系建設，支出標準 體系建設已經成為預算制度改革的重點，但也是難 點。從拱墅區預算支出標準建設情況來看，主要存在 以下問題： （一）標準化建設頂層設計和理論指導有待加
強。財政部、浙江省財政廳在項目支出的原則和程序 方面出臺了相應措施，但在項目支出標準體系的總體 框架、具體內容、具體分類方式等方面缺乏統一標 準，指引不夠清晰，未形成較為普遍適用的形式。在 項目支出預算標準制定過程中，由于缺乏自上而下的 布局與指導，部分標準的制定統一性不足。如民生補 助類的項目支出預算標準，在區級工作推進過程中由 于地方財力、補助對象、考核要求等實際原因，預算 標準與省市級標準產生了差異，而區級標準受補助政 策覆蓋范圍的影響，在一定程度上存在局限性，在上 級指導不夠清晰明確的情況下，自行制定預算標準能 力尚顯不足。 （二）項目類型支出邊界有待清晰。劃清項目支 出與基本支出的內容邊界，合理確定公用經費定額標 準，是完善預算管理、硬化預算約束的必要手段。在 項目支出預算標準建設工作推進中，由于專項業務支 出和公用支出的開支范圍存在交叉，同時各單位公用 經費統籌的力度、范圍因其機構、職能不同存在較大 差異，專項業務類支出內容處理難度較大。項目支出 邊界不夠清晰，同時體現在不同類型的項目支出之 間，單位在預算編列過程中對于項目類型劃分的不清 晰，容易造成不同類型項目支出標準的混淆，不利于 硬化預算約束。 （三）項目支出預算標準內容有待充實。預算支 出標準建設近年來穩步推進，但現有支出標準主要結 合部門預算執行的實際情況，往往以具體事項為著力 點，針對集中存在問題的、亟待標準規范的支出內容 進行標準建設。因此，預算支出標準體系以單項或單 個的標準為主，沒有形成完整體系。目前，項目支出 標準不斷完善，但相較部門預算整體尚有較大空間， 尤其是一些支出內容個性較強、變化較大、參照不 足，如大型活動經費、委托業務費、勞務費等通過政 府購買服務的項目支出，由于各部門預算單位承擔的 政府職能不同，專業領域不同，行業要求不同等，較 難以支出標準的形式固定下來，支出預算標準較難統一，導致支出標準內容不完整。 （四）預算支出標準信息支撐有待加強。在預算支 出標準建設過程中，信息數據建設的有效應用有助于標 準體系的推進和完善。目前財政預算管理的內部信息數 據建設仍存在相對分散的情況，各數據平臺間信息的銜 接性不足，規范性有待統一。預算編制系統、預算執行 系統、資產管理系統、政府采購系統獨立建設，數據較 難實現直接共享，增加了預算支出標準體系建設的信息 成本，無法為體系的規范統一提供有效支撐。
三、積極探索符合拱墅區實際的標準化建設與提升
為進一步做好項目支出預算標準體系建設，構建 科學、合理、規范的項目支出預算標準體系，結合標 準建設工作的經驗成果，從拱墅區預算管理實際出 發，建議如下： （一）加強支出預算標準體系理論研究 為推進預算支出標準建設更上一個臺階，理論研 究不可或缺。加強預算支出標準體系的理論研究，要 從部門預算出發，考慮多行業、多學科、多環節的特 點，根據財政預算管理的總體要求，統籌協調，優化 結構，規范程序，從而更好地指導部門預算支出實踐 工作。一方面，應加強基礎研究，要明確如何將統 一、簡化、協調等原則在預算支出標準建設實踐中加 以應用，確立預算支出標準在現代財政預算制度中的 指導地位。另一方面，應加強體系研究，重點研究部 門預算支出標準體系的框架、內容、組織形式、實現 方式等，進一步強化項目支出標準體系的頂層設計。 （二）持續完善項目支出邊界劃分 在現有基本支出按實保障、項目支出分類管理的 基礎上，注意基本支出中公用經費和項目支出中專項 業務類、會議培訓類經費的區分，進一步做好具體預 算支出的分類管理，結合支出內容提高具體支出劃分 的準確性和合理性。一要結合部門職能調整、機構改 革要求，根據實際調整不同預算單位項目支出預算標
準的適用范圍。二要進一步劃清公用經費支出與項目 支出的邊界，規范支出的范圍，結合政策要求、執行 實際、績效管理等細化優化定額標準。三要根據單位 預算支出執行情況，特別針對專項業務類支出（商品 和服務支出下的款級科目）進行優化調整，規范支出 范圍和標準。 （三）不斷推進項目支出標準建設 按照構建全面規范、公開透明預算制度的改革要 求，在細化分類、劃清邊界的基礎上，進一步規范項 目支出分類標準，明確項目分類支出開支范圍。一要 加強支出標準理論對實踐的指導，進一步明確項目支 出標準建設的方向、思路和原則，確定項目支出標準 總體構架、分類和內容，理清財政標準與部門標準的 關系。二要加快制定明細類別開支范圍的定額標準， 通過人均標準、物均標準、限額標準、比例標準等形 式加強支出標準規范力度。三要加大管理性標準建設 力度，對部分支出內容作規范管理，如評審費或咨詢 費的發放對象和發放標準等。四要對不具普遍性的支 出內容妥善處理，對部門特殊支出內容，應充分考慮 部門需要與財政可能，部分零星支出可采用管理規 范、審核要點等定性標準。 （四）加快推進預算支出標準規范應用 完善部門預算支出標準體系運行機制，推進預算 支出標準的規范應用，發揮其應有作用。一要結合部 門預算管理實際，加強預算支出標準的動態調整，提 高預算支出標準和部門預算執行的銜接性，避免支出 標準脫離實際、束之高閣的情況。二要健全預算支出 標準應用的約束激勵機制，加強對部門預算編報過程 中支出標準應用的剛性要求，督促部門結合實際細化 預算支出明細內容。三要充分應用信息化技術手段， 加強信息數據平臺間數據的共享性，提高預算支出標 準基礎數據的準確性和及時性。
課題組組長：李亞鵬 課題組成員：楊秋煦（執筆）
