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一、引言
黨的十九大報告從全局和戰略高度強調加快建立 現代財政制度，并提出“全面實施預算績效管理”的 要求。全面實施績效管理，一個重要的方面就是加快 推動績效評價提質擴圍，提升公共服務質量和水平， 提高人民滿意度。隨著社會公眾參與社會管理的意識 不斷增強，關注的熱點也從最開始的預算透明、項目 公開等內容，逐步轉移到公共政策尤其是民生政策的 績效以及涉及的財政支出結果。基于社會需求和社會 視角引入的第三方評價，有效彌補了傳統政府自我評 價的缺陷，在完善政府評價體系、提升績效評價公信 力、民主性和科學性方面發揮了重要作用。 筆者所稱第三方機構是指符合《杭州市人民政府
第三方參與績效評價工作 提質增效實踐和提升
——以杭州市為例
／杭州市財政局財政監督檢查局課題組
辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》 （杭政辦函〔2014〕161號）中“承接主體”的定義和 條件，接受委托方委托，參與預算績效管理工作，提 供績效評價等服務的社會組織、企業、機構等。 相對財政及政府部門的自我評價，第三方評價優 勢明顯。一是更加客觀公正。第三方評價是由與評價 對象無隸屬關系或利益關系的第三方實施，相對政府部 門更加獨立客觀，避免了政府部門既是運動員又是裁判 員的情況。二是更加專業權威。隨著公共財政的不斷深 入，財政資金的覆蓋面不斷加大，專業多樣的第三方評 價機構可以為財政績效評價提供更多視角，使得評價結 果更加科學合理。三是更加靈活高效。通過政府購買服 務的方式將大量財政績效評價工作交由專業的第三方機 構，減輕了財政部門的負擔，使得財政部門可以將更多的精力放在組織、指導本地區全面預算績效管理工作 上，也有利于培育和發展社會組織，提高政府為公眾提 供公共服務及公共產品的質量與能力。 杭州市自2008年引入第三方參與財政績效評價 以來，評價工作由試點走向推廣應用，評價范圍不斷 擴大，評價內涵不斷提升。在過程上逐步從事后評價 拓展到目前的事前評估、事中監控、績效自評等各階 段，在范圍上逐步從資金評價轉型到政策評價，嘗試 從政策制定層面發現問題。通過多年不斷探索與實 踐，杭州市逐步構建了以財政部門負責協調、指導和 質量控制，第三方機構協評、相關領域專家參與的績 效評價管理體系和工作運行機制。近十年的經驗說 明，第三方機構參與財政績效評價，為財政管理提出 了大量有效的意見建議，促使部門牢固樹立支出責任 意識，為預算績效管理改革作出了重要貢獻。但由于 績效評價在財政管理中的地位越來越重要，社會公眾 對財政資金績效情況也越來越關注，這就對評價質量 提出了更高的要求。如何進一步促進第三方機構參與 績效評價工作的提質增效，提高評價結果的權威性、 公正性和科學性，是當前迫切需要解決的問題。
二、國內其他地區第三方機構參與財政績效評 價工作情況
在我國目前的實踐中，各地也都明確規定了第三 方機構是績效評價的主體之一，這為發展第三方評價 提供了依據。通過多年的實踐，各地都在積極探索提 高第三方參與財政績效評價工作質量的路徑和方式方 法，并在規范管理、加強協作等方面走出了具有自己 特色之路。 廣東省注重發揮資金使用單位及主管部門的主觀 能動性，第三方在部門自評的基礎上實施書面評審、 現場評價和綜合評價等程序，利用自評中得到的基礎 數據進行比對分析，克服了第三方取數難的問題。部 門自評與第三方評價互為補充，使得評價更為客觀全 面、科學公正。廣東省還將評價報告在第三方機構門 戶網站及廣東省財政廳門戶網站上向社會公布，評價
結果主要用于檢驗重大民生政策落實情況及專項資金 使用績效，接受社會監督。 湖北省通過強化第三方內部控制提高業務規范水 平，充分發揮行業協會作用，嚴格執行協會關于績效評 價業務的質量控制措施，包括績效評價人員招聘、任務 委派、職業發展、培訓、業績考核等方面的合理安排， 事務所內建設績效評價支持平臺等，并對工作底稿管 理、檔案管理和績效評價數據庫管理進行規定。 南京市通過隨機抽取的方式確定第三方機構參與財 政績效評價，為了保證工作質量，有效引導第三方機構 參與財政績效評價工作更加符合本地區實際及財政管理 需求，出臺了《南京市財政局關于第三方機構績效評價 工作質量考核辦法（試行）》。在考核方式上，提出了 日常單次考核和年度綜合考核兩種方式，對中介機構的 績效考評工作質量和自身綜合能力發展等方面進行全方 位考核，確保考核對象和業務能力全覆蓋。
三、杭州市第三方機構參與績效評價工作情況
杭州市績效評價工作起步于2005年，自2008年開 始引入第三方機構參與財政績效評價，多年來通過不 斷探索實踐，逐步構建了以社會中介機構評價為主， 財政部門履行組織協調、監督管理職能的評價工作機 制。至2018年，第三方評價機構的組成除會計師事務 所外，還包括行業咨詢機構、大專院校、科研院所等 其他社會力量。杭州市財政局在第三方評價為主的工 作機制中突出強化規范管理，提升評價質量。 一是加強制度建設，規范第三方評價。對引入第 三方評價的工作模式進行完善和規范，重新修訂了 《杭州市財政支出績效評價實施辦法》；制定《杭 州市委托中介機構參與績效評價工作操作規程（試 行）》。規程中對中介機構接受委托、前期調查、方 案設計、下達通知、組織實施、報告撰寫、審核提 交、檔案整理等程序都進行了規范。同時，為確保工 作質量，杭州市財政局還在制度規范的基礎上實行抽 復審制度，對第三方的取證質量、檔案管理等進行檢 查。明確財政部門工作人員對方案、報告審核以及現場實施跟進的具體職責。 二是放寬準入門檻，嚴格招投標管理。近年來， 杭州市多措并舉積極培育第三方評價市場。一方面放 寬準入門檻，規定符合《杭州市人民政府辦公廳關于 政府向社會力量購買服務的指導意見》（杭政辦函 〔2014〕161號）中“承接主體”的定義和條件的第三 方機構即可參加政府采購定點績效評價招投標，使得 更多機構如高校、科研院所等有機會參與財政績效評 價工作，提高了績效評價市場的開放性與多樣性。另 一方面，嚴格招投標程序，除了嚴格執行政府采購招 投標程序遴選出一定數量的第三方機構外，在定點采 購前，杭州市財政局增加了內部招投標流程，即收集 項目原始資料提供給所有第三方機構，要求有意向的 機構報送評價方案、評價人員、評價專家、報價等內 容，并組織紀檢人員、評價業務聯系人、分管領導等 對預算安排的合理性、方案操作的可行性、力量保障 等進行評分，依據評價得分最終確定中標機構。 三是強化業務指導，保證評價質量。出于培育市 場的需要，一些招標入圍的第三方機構績效評價業務 經驗并不豐富，以財務審計見長的會計師事務所還容 易把目光聚焦在財務審核上而忽視項目績效的全面性 整體性和政策導向性。因此在第三方機構開展獨立評 價的過程中，作為組織和協調第三方評價的主管部 門，杭州市財政局針對具體項目安排專門聯絡人員加 強業務指導，把控評價質量，使第三方機構更加明確 委托方需求，出具的報告也更具有針對性。 四是引入行業專家，彌補專業空白。為了強化第 三方績效評價工作的專業性、科學性與權威性，杭州 市財政局數次面向社會公開選聘預算績效管理專家共 計176名，涵蓋基本建設、城市管理、社會保障、產業 發展、“三農”、教科文衛以及政治、法律等財政支 出所涉及的主要領域，并實現了動態管理動態調整。 五是實行正向激勵，契合評價需求。為進一步規 范第三方機構參與杭州市績效評價工作執業行為，提升 績效評價報告質量，2018年起，根據《第三方機構參與 杭州市市級績效評價工作項目質量評優辦法》（杭財績 效〔2018〕6號），組織開展了2017年度第三方機構參 與杭州市市級績效評價項目質量評優工作。杭州市財政
局組織專家對上年度第三方參與的績效評價工作項目質 量進行評優，從評價報告撰寫、評價內容質量、評價結 果應用和基礎管理工作等四個方面設定評優標準，重 點評審績效評價報告的指標體系設置情況、日常管理 體制機制性等問題，并重在評價問題反映的層次和深 度，同時對評審中發現的問題反映不到位、指標量化 不足等問題進行有針對性的輔導及關注。通過認真開 展杭州市市級績效評價項目質量評優工作，對2017年 度第三方機構參與杭州市市級績效評價工作項目質量 評優結果予以發文通報，表揚了浙江至誠會計師事務 所的“2015—2016年度杭州市農村現代民宿項目政策 績效評價”等一批優秀第三方機構和優秀項目。
四、第三方機構參與財政績效評價工作存在的問題
從杭州市第三方機構參與績效評價的做法可見， 杭州市已基本建立了相對完整的評價體系及制度機 制，第三方評價范圍及評價深度亦呈不斷擴大趨勢， 對杭州市預算績效管理的發展起到了重要作用。但由 于受環境及市場等一系列因素的影響，現階段第三方 參與績效評價工作還有諸多困難和問題。 一是在現行管理體制下第三方機構信息獲取困難， 影響評價結果準確性。第三方在進行財政績效評價的過 程中，往往面臨著項目數據獲取困難，信息不完整等情 況，不但增加了工作量，而且影響了評價結果的完整 性、有效性及公正性。其重要原因就是各政府部門信息 公開的程度有限和對第三方機構不敢也不愿提供完整政 務信息。如根據法律法規要求，四本預算報表中涉及本 級支出的應當公開到功能分類“項”級科目，一般公共 預算基本支出應當公開到經濟性質分類“款”級科目， 但并未對專項支出的績效目標、績效指標等信息公開作 出規定。除了預決算公開信息中可以獲得的數據外，評 價中需要取得的其他信息均需委托方出面協調或是項目 單位調閱，影響了評價進度。 二是第三方機構評價市場尚不成熟，影響了績效 評價的專業性、權威性和獨立性。在經過放開市場準 入、加強規范管理等努力后，不斷有新的第三方機構積 極響應，一些會計師事務所成立了績效評價工作團隊一些在杭高校也組建了相應的科研院所部門專門進行預算績效管理等方面 的研究。杭州市2017—2018年度定點績效評價入圍第三方機構也從原有的 7家上升至21家。其中，會計師事務所19家，管理咨詢機構1家，事業單位 1家。從組成上來看，入圍的第三方機構仍以會計師事務所為主，業務也以 財務審計見長。而財政項目績效評價工作涉及范圍廣、專業性強、技術難 度大，除了需要財務、管理專業以外，還需要對評價涉及的相關行業領域 及公共政策方面具有很強的把握能力，就第三方機構本身而言力量遠遠不 夠。從人才培養上來說，第三方機構一般無專業從事績效評價工作的業務 人員，大多數由注冊會計師在主營業務之外兼任績效評價項目主評。由于 工作繁忙，主評人員往往無法全身心地投入到績效評價中，影響了績效評 價的時效性、專業性及權威性。 三是評價費用標準偏低影響第三方參與積極性。2017年前，杭州市第三 方機構參與績效評價付費標準一直按照《浙江省中介機構參與績效評價工作暫 行辦法》（浙財績效字〔2005〕6號）規定的費用標準，再根據政府采購招投 標時確定的折扣進行計算。最初，第三方機構對績效評價工作未來看好，希望 搶占市場份額，再加上績效評價剛起步，各方都在探索階段，并不追求盈利空 間。目前，隨著各項成本特別是人力成本的快速上漲，基本上第三方機構參與 財政績效評價工作屬于低收益運營甚至是虧本運營，這種情況下，第三方參與 績效評價工作的積極性不高，工作質量也不盡如人意。 為提高第三方機構參與績效評價工作積極性，2017年起，在定點績效 評價業務招投標時，杭州市改用工作量法計算評價費用，即按照評價組人 員資質及評價時間計算評價費用，這也是目前許多沿海省市采用的主要計 費方式（見表1，數據來源于各地政府采購網）：
表1
城市 工作量法計費標準
南京
注冊會計師（或其他國家執業注冊資格）1000元／天·人， 其他人員800元／天·人，偏遠地區費用適當增加。
廣州
高級職稱人員900元／天·人，中級職稱人員700元／天·人； 其他人員500元／天·人。
杭州
高級職稱人員800元／天·人，中級職稱人員500元／天·人； 其他人員300元／天·人。
采用工作量法計算評價費用從形式上看更加合理，在現行的物價水平 下也為第三方機構保留了一定的盈利空間。但在執行中工作量難以衡量， 這對第三方機構的誠信水平及委托方項目聯系人的項目跟蹤密切程度要求 很高，因此實際操作中仍然急需相關管理部門出臺明確的第三方機構參與 績效評價付費標準。
五、第三方參與財政績效評價 工作提質增效的對策與建議
一是堅持系統性與導向性，合 力營造第三方機構參與績效評價 的良好體制機制環境。政府、財 政、預算單位應當共同助力第三方 參與績效評價工作提質增效。應加 快完善預算績效管理體系的建設， 出臺評價結果應用機制，強化績效 評價工作的剛性約束；盡快修訂第 三方機構參與績效評價工作操作規 程等，做到誰來評、評什么、如何 評、怎么用都有據可依。各預算單 位應正確認識自身作為預算績效 管理工作主體的責任，明確“部門 （單位）預算績效管理工作責任在 部門（單位）”的認識，建立本部 門預算績效管理機制，從目標設定 開始就關注績效數據，借助第三方 力量提高項目績效與管理水平。 二是堅持公開性與全面性，提 高績效評價的專業性與權威性，不 斷提升項目評價質量。當前，社會 公眾參與社會管理的意識和渠道不 斷增強，對財政資金績效情況公開 的呼聲也越來越高。為了強化各部 門預算績效管理主體責任意識，提 高預決算公開的深度與力度，應盡 快公開專項資金的績效目標、指 標、政策等信息，為社會公眾及第 三方機構提供更為準確有效的參考 數據。各第三方機構應在源頭上認 識參與財政績效評價并非簡單地為 評價收集資料，考核打分的過程， 而是應以幫助提高公共管理和公共 服務水平，提高財政資金使用績效 及人民滿意度為目標。
在評價前期，要做好評價組人員配置及評價方案 的設定，不斷提升績效評價的專業性權威性。評價組 人員除了第三方機構工作人員外還應視情況聘請相關 領域專家，確保相關專業領域業務不留空白不留死 角。評價方案制定最核心的工作就是指標及標準的設 置，這是第三方機構業務水平的體現，要針對具體項 目認真分析，做好調研，充分吸收各預算單位及行業 專家的意見建議，盡可能設置相對科學、合理、客觀 的指標體系及評價標準，尤其是關鍵指標應具有代表 性、可量化性、可操作性的特征。 在評價過程中，確保取證的充分性。首先要籌劃 需要收集的數據范圍，通過座談、問卷、查閱、現場 勘查等方式盡可能多地獲取信息，通過信息化手段盡 可能快地收集相關信息，確保取證的充分性，提高工 作效率。其次，要注意不同數據之間的比對印證關 系，確保數據準確，質量高。再次，通過引入不同數 據模型進行分析預測，確保評價工作的靈活、完整、 多維度，切實提升項目評價質量。 在評價后期，要注重提高評價報告質量，不斷提 高評價報告參謀資政的權威性。首先，評價報告要形式 規范、內容完整、表述準確、重點突出、通俗易懂。其 次，要善于發現更深層次的問題，有針對性地提出解決 方案、解決思路或意見建議，為政府決策判斷提供強有 力的支撐。再次，要加強檔案管理，根據《操作規程》 整理評價底稿，便于查閱、審核、評比。 三是堅持多樣性與開放性，積極開拓培育第三方 參與財政績效評價的市場。一方面要加大從業第三方 機構的培育，除了會計師事務所以外，還應鼓勵包括 行業咨詢、科研院所等在內的更多的社會力量參與財 政績效評價。行業主管部門應積極引導第三方機構進 行績效評價業務的研究與實踐，鼓勵機構間的交流學 習，促進其取長補短，共同解決績效評價業務難點， 協同推進評價工作質量。另一方面要加大績效評價從 業人員的培養。通過與不同行業、部門加強信息溝 通，通過面向全社會選取可用之才，廣泛吸收各行業 各領域專家參與績效評價工作，并實行科學分類，動 態管理，優勝劣汰，共建共享，為績效評價工作提供 強大的智力支持和有效的制衡監督。通過組織第三方
從業人員參加業務培訓及實踐，形成從業人員的階梯 型培養，引導其形成源源不斷的人才輸送機制，為績 效評價的做大做強奠定基礎。 四是堅持營利性與競爭性，形成績效評價良好的 市場環境。首先，財政部門應加強前期準備工作，研 究制定更加合理的評價費用確定機制，正確衡量評價 所需工作量。同時綜合比較各地區收費方式，并結合 杭州實際，形成與地區經濟水平、消費水平相適應的 收費標準，并隨物價、市場等因素進行適當動態調 節，確保第三方機構有一定的盈利空間，以便評價費 用也可對各第三方機構形成一定吸引力，吸引更多的 第三方機構參與進來。其次，研究制定第三方組織評 價質量監控機制及競爭機制。將抽復審制度與對第三 方績效評價報告質量評優相結合，既關注評價文書的 完整性、評價流程的合規性，又關注評價結果的有用 性及針對性，根據年度工作重點調整評優指標，引導 第三方機構績效評價工作更加契合政府需求，提高評 價結果運用的有效性。第三，將第三方機構評優結果 在各門戶網站進行公開，吸引社會公眾增加對績效評 價工作的關注，形成第三方機構你追我趕共同進步的 良性競爭態勢，并與績效評價業務委托相掛鉤，激勵 第三方機構投入更多力量提升評價質量。
六、結語
根據杭州市委、市政府提出的確立科學規范、特色 鮮明的杭州政府績效管理模式的要求，需要各部門牢固 樹立“講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效 必問責”的績效管理理念。當前，隨著各部門對績效評 價工作需求逐步加大，提高第三方機構績效評價工作業 務能力，實現優勝劣汰的滾動管理勢在必行。相信在市 委市政府、財政、部門（單位）及第三方機構的共同努 力下，第三方參與績效評價工作必將對實現“全面實施 績效管理”，起到不可或缺的作用。
課題組組長：劉 強 課題組成員：戴 芳 呂天佑 俞立新 邵國成 張 軍 李曉聰（執筆） 胡 震
