辛軍海
林州市自2002 年起在市直單位中全面推行部門預算, 幾年來, 隨著國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、鄉財縣管等各項財政改革的深入, 部門預算編制理念不斷成熟, 編制手段不斷完善, 預算執行日益規范,預算監督不斷加強。2006 年, 林州市又將部門預算推廣到鄉鎮部門, 進一步發揮了預算的約束作用, 提高了財政資金的使用效益。
但在部門預算的編制執行過程中, 一些問題也逐漸凸現, 下面以林州市為例, 對縣級部門預算中存在的問題及如何深化部門預算改革作淺要的探討。
一、部門預算中存在的問題
( 一) 預算觀念不強, 部門財務人員水平參差不齊, 部門預算編制質量低。有些部門對部門預算的重要意義認識不足, 預算編制中的各項工作準備不充分, 不能適應早編預算和細化項目預算的要求, 突出表現為: 對單位的行政事業性收費、罰沒收入、政府性基金和預算外資金收入計劃測算不準確, 與實際完成數出入較大; 不能堅持先重點后一般的原則, 使部門預算留下硬缺口; 習慣于過去基數加增長的老辦法, 不能適應零基預算的要求; 沒有按照《省級政府集中采購目錄》編制政府采購預算。這些問題導致預算編制的及時性和準確性較差, 預算約束力不強, 專項資金追加較多。
( 二) 財政部門掌握的基礎性數據依賴于各職能部門, 預算資金的準確性尚待加強。我市目前的部門預算主要是依靠部門來編制的, 財政部門只是在部門上報預算的基礎上, 根據財力狀況酌情砍壓, 最終匯總編制財政總預算。財政與其它部門之間由于職能和分工的不同, 存在著嚴重的信息不對稱, 致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額。比如在校學生數量, 五保戶供養、城鄉低保人員等社保群體數量, 獨生子女戶等計生獎勵對象數量等等, 這些基礎數據直接影響著生均公用經費、社保資金及計劃生育事業費等的測算安排。財政部門無法獲得詳細全面準確的相關資料, 從而造成財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求, 客觀上造成了以部門意見為轉移的局面。
( 三) 項目支出預算編制仍然比較粗糙,不利于預算執行。項目支出沿襲了過去切塊打捆的編報方法, 沒有按要求細化到具體支出去向, 在具體執行上存在很大的不確定性, 與國庫集中支付和政府采購等管理制度很難銜接。比如房屋建筑物構建、維修, 會議費、調查普查經費等預算只確定總數, 沒有細分到商品采購、勞務支出等具體經濟分類, 給單位留有很大的調劑空間。
( 四) 在部門預算的執行過程中, 預算剛性不強, 約束力不夠。目前預算制度仍不能有效地約束政策制定過程。比如, 年初財政部門根據宏觀及微觀發展環境合理測定收入及財力, 將支出預算數下達給各部門之后, 政府仍有可能根據經濟形勢對收入任務進行調整, 弱化了預算過程的約束力。同時在預算執行的過程中, 各級政府仍然有可能制定新的政策,并要求財政部門安排相應的資金。比如2006 年農村黨員遠程教育、農村基層組織場所建設資金配套等等。而在大多數情況下, 這些政策會形成一種強制性的支出, 中央及各上級政府并不為這些政策的實施提供配套資金或只提供部分資金。而且部門預算確定后, 仍然存在由領導“批條子”形成的支出項目, 在一定程度上影響著財政資金的分配, 這種狀況在鄉鎮表現尤為嚴重。
( 五) 預算管理過程中缺乏部門預算編制的績效考核機制。部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制, 在具體編制過程中, 由于項目缺乏可比性, 可行性論證也不夠充分, 難以做到分輕重緩急排列次序。對于財政預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核盡管是大勢所趨, 但財政部門普遍缺乏項目預算管理的經驗, 還未形成一套行之有效的管理方法,實際中存在各部門爭著上項目、多立項多要錢的現象, 降低了財政資金的效益。
( 六) 部門預算編制改革與相關制度不銜接, 甚至互相矛盾。首先是部門預算編制時間與部門計劃年度不銜接。目前部門預算要求提前幾個月進行編制, 但下一年度的工作任務、目標計劃等, 各部門都是在春節過后進行布置, 收支計劃和許多專項支出由于目標任務不具體, 細化不了, 預計不準。而且, 預算編制時間的提前造成不可預見性的支出, 導致預算執行中追加追減的情況經常發生。其次, 零基預算的原則與國家有關法定支出政策之間有矛盾。比如科技、教育、農業、計劃生育等, 國家和中央有關部門都有增長幅度或占支出比重要求, 實質上就是基數加增長, 與零基預算的原則相矛盾。
二、深化部門預算改革的對策
針對上述存在問題, 我們認為進一步改革和完善我國部門預算制度應從如下方面入手:
( 一) 加強《預算法》的宣傳及部門預算編制人員的培訓, 提高《預算法》執行的自覺性和部門預算編制的科學性。做好部門預算工作的關鍵因素是人, 要通過多種形式的宣傳使預算的相關人員( 特別是部門領導) 明白, 人大通過的預算是法定的, 年度收支必須切實按預算執行, 非經一定程序不能隨意更改。要建立違反既定預算懲戒機制, 促使預算執行者自覺執行。加強部門預算編制人員的培訓, 將部門預算重要性、編制) 理念、編制技術深入傳授, 使之融會貫通, 成為預算的科學編制者、忠實執行者、理性分析者、信息反饋者。比如定額的辦公費等商品及勞務支出, 預算定額500 元/ 月, 超支或節約了要能及時向單位領導反映情況, 提出改進措施, 并能根據條件變化向財政部門提出修改定額的建議。部門的財會人員要把工作重心轉移到部門預算的編制以及執行上來。要注意資產管理工作, 掌握第一手資料, 為部門預算編制提供基礎依據。要對本部門單位工作情況和經費使用情況進行分析對比, 在此基礎上預測下年度部門預算收支。
( 二) 統一預算分配權, 成立專門編制和審查預算的預算機構。在各級人大成立預算委員會, 在各級政府成立預算顧問委員會,在財政部門內部成立專職預算編制機構。按照預算編制、執行、監督三分離的原則, 以部門預算為基礎, 將分散在各個職能部門的預算分配權和財政內部各業務部門的預算編制職責統一起來, 成立專門編制和審查預算的預算機構,并賦予其足夠的權力和獨立性, 專門負責政府部門預算的編制, 審核編制綜合財政預算。
( 三) 理順財政與其它政府部門間的關系, 暢通財政部門獲得基礎性數據的渠道。部門間財政關系的核心是財權與事權在部門間分離, 財政資金的分配權屬于財政部門, 而其使用權則由其他政府部門行使。財政部門應全面掌握部門的資源和需求, 建立各部門基礎數據的定期報告和財政部門定期核查機制, 提高財政資金安排的準確性,使財政資金真實、公平、有效分配, 防止出現虛報虛列, 有名無實。
( 四) 細化項目支出預算。細化項目支出
預算的有效辦法是建立項目庫, 將項目支出的上報、審查溶解在平時工作中。項目支出既要有立項批件, 又要量財而行。進入項目庫的項目支出既要有總括的支出, 也要有明細支出, 比如材料費、人工費用等。這樣, 既能避免預算審查時抓不住重點, 分不清緩急, 被動接受單位意見, 項目確定后也可與國庫集中支付、政府采購有效結合, 操縱性更強。
( 五) 盡快建立財政總額控制制度, 以總額控制目標來約束預算編制和政策制定。財政總額的確定應該在預算編制之前, 并且在一定程度上獨立于每年的預算要求, 匯總后的預算支出總額不得突破這些限制, 不因為預算執行過程中對財政資金的需求超過已確定的財政總額而對其進行調整。部門預算改革要想成功, 必須解決領導“批條子”半路追加問題。
( 六) 建立部門預算特別是項目支出的績效考核機制。績效管理是當前預算管理過程中存在的重點問題之一, 需要運用科學、規范的績效評價方法, 以成本效益分析為核心, 對各類支出的成本與效益進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評價。績效考核的基本原則是, 對公共工程投資效益的評價, 側重對其經濟效益和產出的考核, 對經費性支出的考核, 側重社會效益和管理效率的綜合考核, 對專項支出, 經濟效益和社會效益結合起來考核。
( 七) 協調預算編制時間和各部門年度工作計劃安排時間, 使部門預算編制更加科學合理。財政部門應通過有效手段, 將預算編制時間和部門工作計劃安排時間統一起來( 要求各部門工作計劃( 或項目計劃) 最遲應當在年度預算開始執行的半年前確定下來) , 適應部門預算提前編制的要求。財政部門也應盡快建立投資項目庫和項目績效考評辦法, 加強項目預算安排的科學性。
( 八) 向上級財政部門反映情況, 做好《預算法》和其他法律法規的協調規范, 減少硬性支出目標, 以適應零基預算及“量入為出”編制原則的要求。
總的來說, 部門預算改革是建立完善縣級公共支出體系不可或缺的環節, 它的深化進程任重而道遠, 需要財政人員、政府部門與社會各界的共同努力與協作。
文章來源：河南農業
