吳妍妍
摘要：我國目前公共預算改革的現實取向就在于逐漸實現財政統一，將財政部門建成權威的預算機構，統籌財政資源，在有效的市場配置之上優化政府配置效率，不斷加強預算控制，強調對財政支出效率、結果和公共責任的落實。與此同時從制度上完善對預算分配、執行權的權力制衡也十分必要。
關鍵詞：公共預算改革；現實取向；深刻影響
一、漸進改革中的財政制度變遷和預算管理
財政社會學創始人熊彼特指出財政體系是理解社會和政治變化的關鍵，它是社會變化的重要指標和源泉。毛澤東曾說：“國家預算是一個重大問題，里面反映著國家的政策，因為它規定著政府活動的范圍和方向。”政府財政與預算始終反映、適應、努力支持經濟社會發展的需要和要求，甚至在某一階段起著關鍵的推動作用。在計劃經濟時代，指令性計劃無所不包，覆蓋全社會的人財物、產供銷，配置所有經濟資源包括財政資源。國家計委成為組織整個經濟建設、下達整體指令性計劃的核心權力部門。這一時期預算作為計劃的反映，財政和各個部門都是執行計劃的工具。部門服從預算，預算服從計劃。其間預算管理制度特征為：在預算形式上采用單一預算，預算編制貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制，預算管理較粗放等。預算格式主要是一種功能預算，收入按經濟性質分類L 支出按照在經濟建設中所起的功能分類。1978年改革初期，通過提高農副產品收購價格，提高城市職工工資，國有企業利潤不再全額上繳等手段，激發企業和個人的改革積極性，財政在國民收入分配格局中的份額大幅下降。同時市場導向的經濟改革逐漸瓦解了計劃在資源配置方面的支配性地位和特殊的財政收入機制。由于財政收入基礎的轉變和不斷削弱及支出增長的剛性和改革發展任務的壓力，政府必須首先重新建立稅制體系，重新調整國家與國有企業之間的分配關系、不斷調整中央和地方收入分配關系，不斷探索社會主義市場經濟下財政職能的轉換這個方向性問題。八十年代中期兩步利改稅推動了稅制建設，基本實現了財政運行機制市場化轉型過程中收入基礎由以利潤為主到以稅收為主的歷史轉變，1994年全面的稅制改革、分稅制財政體制改革，國企利潤分配制度改革，統一稅制、稅政和稅負，初步構建起中央與地方政府間財政關系，建立起較穩固增長的中央財政基礎框架。但同時忽視了較為次要、較不緊迫的預算支出制度的改革。1998出建立以滿足社會公共需要、提供公共產品和服務為目標，以現代意義的具有公開、透明、完整、嚴格執行特征的預算為基本運行機制的公共財政的框架，初步確立了新時期財政的公共職能。但由于預算改革的滯后，在這一時期，政府預算仍然沿用傳統計劃時期政府收支分類科目編制實施功能預算，并沒有建立起一個更為有效的預算體制，預算已經不再是一個有效的財政約束工具，也無法反映政府財政活動的全貌。
這是因為，第一，改革伊始趨于收縮的政府財政預算無法供給多方面的支出需求，致使預算外財政性收入日趨膨脹。很多部門擁有了政府性收支的權力，原來由計委集中的資金分配權逐漸被肢解，預算分配權就呈現出一種“碎片化”的格局，財政資源難以統籌安排，其配置效率難有改進。第二，預算執行也繼續沿用計劃經濟時期形成的非常分散的財政管理制度而控制弱化，難免導致各種浪費和腐敗，不講績效和責任。其運行模式具有這樣三個問題：（1）現金余額分散，即沒有一個單一賬戶，各個部門都在商業銀行開設賬戶，現金余額就被分散沉淀在這些支出單位開設的賬戶中。（2）繳款分散，即各個部門直接通過自己在商業銀行的賬戶對商品和服務的供給者支付款項。（3）財政交易監管和會計控制分散。總預算會計在自己的會計賬戶中記錄和反映發生在撥款層次的財政交易。因此，在這種模式下，財政資金一旦通過撥款的形式離開財政部門，財政部門就無法獲得發生在行政單位和事業單位內部的財政交易的信息，無法對發生在支出周期各個階段的財政交易集中監管。
二、公共財政框架下的預算改革實踐：逐漸實現財政統一，不斷加強預算控制
以1999年9月財政部提出改變預算編制辦法試編部門預算為標志，中國開始了新一輪的改革，將改革的重點轉到政府預算支出管理。這一預算改革不僅將構建起現代公共財政框架下的預算體制，而且，作為政治與政府管理核心之一的財政預算+ 其改革實踐活動將對中國的政治與公共管理產生深刻的影響。這一改革主要包括：
（1）部門預算改革。即強調政府預算以部門為基礎進行預算的統一分配和執行管理，部門預算按照基本支出預算和項目預算編制，編制內容延伸到預算外資金、政府性基金等所有財政性資金，包括部門所有的收入和支出。預算決策采用定員定額和項目庫審核、零基預算等經濟轉型期較為有效的預算方法，并將預算不斷細化到具體支出內容、項目和具體使用的基層單位。這樣一旦批復即強化了預算在財政管理中的控制作用，同時有利于實施對預算執行的監督。
(2）國庫集中收付體制改革。即建立一個以單一賬戶為核心、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的集中型國庫管理制度來取代分散型財政管理體制。具體地，就是在賬戶集中、現金余額集中、會計處理集中和交易監管集中的基礎上由財政部門對各個部門的收入收繳、支出決策和支出行為進行控制+ 通過信息網絡全過程實時監測預算資金收繳和支付+ 從而控制和保障預算資金的安全和高效。在國庫單一賬戶體系基礎上，以信息系統為支撐，由“集中匯繳”方式為主變為“直接繳款”方式為主，規范收入收繳程序；健全非稅收入收繳管理機制，進一步拓展國庫集中收付制度改革的資金范圍；規范支出撥付程序，逐步完善各類財政資金國庫集中支付機制，支出在沒有支付到實際收款人之前不流出國庫單一帳戶體系。
（3）政府采購。即在集中型國庫管理體制的基礎上建立一個集中而且透明的政府采購體制。2003 年《政府采購法》正式實施，這項改革的具體成果以法律條文的形式予以固定。國際經驗表明，一國的政府采購規模占年度GDP的10%和財政支出的30%，采購資金的節約率一般在10% 。它將成為保障政府預算資金使用績效提高的制度性措施之一。
（4）2007年起全面實施政府收支分類改革。改革后的政府收支分類體系中收入分類全面反映政府收入來源、性質和規模+ 支出功能分類主要反映政府活動的不同功能和政策目標+ 支出經濟分類主要反映政府支出的經濟性質和具體用途，從而準確反映政府支出總量和結構。科學規范、清晰透明、便于操作的政府收支科目分類將成為細化部門預算、國庫集中支付制度、財政決算和預算分析的基礎性技術工具。
（5）政府財政信息建設支撐公共預算改革，重建預算制度。金財工程覆蓋各級政府財政管理部門和財政資金使用部門，全面支撐預算編制和管理系統、國庫集中支付、宏觀經濟分析與預測等應用體系。它以大型信息網絡為支持，以細化的部門預算為基礎，以所有財政收支全部進入國庫單一帳戶為基本模式，以預算指標、用款計劃和采購訂單為預算執行的主要控制機制，兼具一般財務處理的管理信息系統，可監控任一時點的財政資金收支余額和流程，從而形成全面系統、程序嚴格、控制和提供全面信息的財政管理框架體系。
（6）對績效預算的初步探索。在十六屆三中全會《決定》中明確提出了建立預算績效評價體系和完善公共支出政策有效實施方式的要求，顯示出在新的體制背景下對公共支出效果的重視。這在預算制度改革中也得到體現。比如在2005 年的《河北省省級預算管理規定》中，正式引入了績效評價概念，并對教育、科技、環保等專項資金進行了廣泛的績效評價試點。
以上分析表明，中國目前預算改革的實質取向就在于逐漸實現財政統一，不斷加強預算控制，將財政部門建立成為權威的預算機構，統籌財政資源，在有效的市場配置之上優化政府配置效率，在預算執行中建立起外部控制，強調對財政支出效率、結果和公共責任的落實。達到公共財政改革的最終目標，將是一個漸進的過程。公共預算改革實踐探求和體現了當前我國公共財政建設的方向，這一改革的成功將給中國公共支出管理帶來深刻的影響和徹底的改變。
第一，不斷統一財政，確立財政部門的核心分配地位。作為與市場經濟相適應的財政制度，它必須既適應當前體制的過渡特征又有利于推動市場經濟體制繼續演進和和諧增長的目標。因此這決定了我國現階段公共財政職能范圍的寬泛和管理的復雜性。作為反映政府活動的范圍、內容、方向和政策的財政預算的改革不僅將構建起現代公共財政框架下的預算體制，并且將集中反映新時期國家職能和財政政策的新需要。因此需要財政統籌能力的加強。只有統一的財力和財權，才有財政資源的優化配置。據測算，近幾年政府從整體GD[ 中取得近30% 的比例，而由政府財政控制的預算內資金僅占GDP 的19% 左右，財力和財權被肢解。非規范性的亂收費已使收費功能異化，部門行政、執法直接與其利益掛鉤，收費失去與提供公共服務之間的對稱性，已成為參與國民收入分配、部門謀取利益的具有壟斷性質的工具、演化為滋生腐敗、社會分配失范的制度基礎，損害了市場環境和市場效率。目前實行的上繳財政專戶、收支掛鉤的收支兩條線管理仍無法切斷部門職能與經費供給之間的直接聯系。實施部門綜合預算要求預算內外資金統管，不斷取消部門擁有的財政預算外資金支配權，最終實現預算單位不再設有過渡性實存資金銀行帳戶，收支徹底脫鉤，所有財政性收入直接繳入國庫單一帳戶體系，所有財政支出均由預算統一安排，克服路徑依賴和固化利益格局，構建覆蓋政府全部收支、完整統一的公共預算體系。由此確立財政部門在收入分配領域的主體地位，使部門不再擁有越過財政部門對征繳收入進行再分配的權力，以實現財政資源的統籌協調、優化配置。當然也應盡快出臺科學、合理的津貼補助制度，財政統籌財力以保障職能部門的經費支出，從制度上消除部門參與分配的利益動機，使部門目標從創收轉移到提供公共服務上來。
第二，嚴肅財經紀律，建立嚴格的制度控制機制。在社會和經濟轉型的過程中政府財政面臨巨大的支出壓力諸如體制轉軌成本、公民對公共服務的需求上升、在增長中實現公平的需要等。如為清償國家對國企老職工的養老保險債務，必須建立養老保險制度，為保障社會和諧，必須落實政府對義務教育、三農資金、公共醫療、環保等政策支持，資金缺口巨大。而另一方面，預算外資金收支脫離監督，再加上預算資金撥出國庫后也失去控制，由于缺乏監督和控制，各種鋪張浪費揮霍、貪污腐敗、低效率、缺乏透明度等行為不勝枚舉，揮霍浪費之風盛行，財經紀律已經弱化到了極點。作為具有調節分配職能的財政支出結構反其道而行之，緊張短缺與浪費揮霍并行，極具諷刺意味，因此必須在制度上加強財經紀律。推行收支分類改革和部門預算，一個部門所有收支涵蓋在一本預算內，部門收支行為一覽無余。單一帳戶推行后，征收機關、執法機關目前設置的各種收入過渡帳戶以及各類預算外資金帳戶逐步取消，將根本解決非稅收入分散管理、部門利益固化、財力和財權不統一的問題。建立現代財政國庫管理制度后，對預算資金實行從分配到撥付、銀行清算、資金到達商品和勞務供應者帳戶全過程的監控制度，基本形成了事前、事中、事后與內部監控和外部監控相結合的立體動態監控體系，職能部門和預算項目只見預算數不見錢，根本改變財政資金管理粗放、以撥代支、事后審計、支出帳戶失控的狀況，從制度上鏟除浪費和腐敗，建立起監控財政資源使用效率的制度約束。
第三，成為推動新績效預算實施的歷史起點。新績效預算不僅是預算方法的一種創新，而且是對政府管理責任和管理能力的直接考量。在美國1993 年國會通過了《政府績效成果法案》。各政府機構在編制預算，提出支出要求的同時，必須定出能綜合反映部門業績、便于考核的績效指標，由國家績效評估委員會進行監督評估，以立法的形式引入新的管理概念與制度。1994 年全國績效評估委員會出版了美國有史以來第一本政府服務標準手冊《顧客至上? 服務美國民眾的標準》，作為政府公務員行政和民眾監督政府的指南，為行政革新創造了新的典型。這種以結果為導向的新績效預算將預算體制的重點從預算投入轉為產出結果，將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是“結果導向”，或者說強調的是責任和效率，增強了預算資源分配與政府部門績效之間的聯系，理應成為中國政府預算改革的終極模式。目前中國的預算模式仍然帶有投入型預算的傾向。在這種模式下，各部門和財政只關注預算資金的分配問題，分給誰，分多少。預算一批復，萬事大吉。至于預算資金的使用過程中部門完成的工作量多少、產生了什么社會公共產品和服務，如何進行考核和評價則被忽視。也就是說，占到GDP30%財政性資金（包括非稅收入）的配置效率和使用效率如何無以評價。而公共預算制度的改革，為新績效預算的實施奠定基礎性框架。不斷把政府的全部資源特別是公共資產方面的資源都納入預算管理的范圍，建立嚴格的制度控制，嚴肅財經紀律，不斷加大控制與監督力度，不斷發展出實行新績效預算所需要的一個支持和強調預算的公共責任與追求結果績效的氛圍與機制，不斷在試點探索中發展出一套成熟而且運行成本比較低、達成一致的績效測量體系，才能使新績效預算水到渠成。特別是部門預算的編制和實施有助于累積預算信息。無論實行什么樣的預算模式，都必須擁有關于預算投入以及各個部門生產公共服務過程的詳盡信息，而部門預算模式最大的長處就是能為預算決策者和公眾提供關于預算投入的明細信息。通過已界定的各部門的職責、職能、年度工作目標和年度預算，把握各部門各項事業發展規劃和實施計劃，掌握部門機構設置、人員編制與構成、占用資產資源的使用情況、質量及分布，以及提供公共服務的成本、方式、結果等情況。在這些預算信息基礎之上進行政府績效評價體系構建，并發展建立一套能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法。而成熟穩定的政府績效評價體系無疑是推行新績效預算的重點之一。
三、需要從制度上完善的一個問題：
對預算分配、執行權的權力制衡若實現財政收入有效率地配置、生產社會民眾需要的公共服務，真正做到取之于民、用之于民，杜絕浪費和腐敗，必須將政府收支預算和行為置于人民及其代議機構人大部門的實質性監督之下，形成政府配置和使用財政資源的制衡力量。然而任何正式規則及程序的變革都將受到來自歷史習慣、思想觀念等非正式規則的約束。涉及各方利益調整的預算分配和預算實施權利的革命更加艱難。在下一步的改革中，不論是作為預算實施主體的各政府職能部門還是擁有下達預算控制數權利的財政部門都需要人大部門更有效的制衡和監督。
由于目前財政向人大仍提供按照功能預算格式編制的預算，籠統、含糊、信息少，各級人大的預算審查易流于形式。近年來各級人大預算權力有所增強。例如廣東省人大財經委與廣東省財政廳國庫集中支付系統的電腦聯網，對政府支出進行實時監督。但是加大預算審查監督力度，提高監督實效，實現預算審查監督從程序性向實質性轉變，仍需要從制度上予以完善。
（1）完善對預算監督的立法。首先應予關注的是被冠以“經濟憲法”之稱的預算法修訂工作。由于預算法實施環境發生了重大變化，國家經濟規模、財政規模快速增長，預算法在實踐中顯露出許多問題和缺陷；一些公共預算改革成果，也需要在修訂后的預算法中予以反映和給予制度化。其中立法機關與政府的權責關系調整將成為預算法修訂過程的關鍵之點、平衡難點。就從對預算分配、執行權的權力制衡來看，從法律上杜絕預算審查監督制度的缺失與遺漏，從法律上確保預算審查監督制度的科學性和可操作應作為一個重要修改內容體現。其次在目前已制定的各省人大預算審查監督條例中，對很多較敏感的預算問題很少涉及，比如對超收收入的使用、預算修正案問題、重大問題聽證等。法條依據的缺乏，使人大對預算分配和部門預算執行中的相關問題的實質性審查難以展開。
（2）改善人大部門的組織結構，提高監督審查能力。應考慮建立人大部門自己的政府預算審查與監督常設性專家體系，彌補通常只有幾名工作人員的無力狀況，使預算審查機構在人員上有能力進行有效的實質性審查預算。同時考慮將具有對政府預算執行結果監督職能的審計部門劃歸人大，使審計對人大直接負責。審計部門對各職能部門預算執行結果的事后審計監督，是以人大審查批準的預算為前提和衡量標準的，而審計監督的結果又可作為人大審批決算和第二年審查預算分配的依據。這樣人大的預算分配審查監督權力與預算執行監督權力的落實將從組織上予以保障。
（3）依法建立與中國特色社會主義市場經濟體制相適應的預算審查監督制度。制度的主要內容應包括：預算周期、審議制度、報告制度、磋商機制、反饋機制等，以支持和督促政府行政部門加快建立和完善公共財政體系。
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文章來源：淮北煤炭師范學院學報
