蔡定劍
公共財(cái)政是現(xiàn)代民主政府的根基。沒(méi)有公開(kāi)、透明的公共財(cái)政，就不可能有為人民服務(wù)的政府；沒(méi)有公共財(cái)政必然會(huì)出現(xiàn)不公正的貧富差別；沒(méi)有公共財(cái)政必然會(huì)出現(xiàn)體制性腐敗。我國(guó)當(dāng)前很多社會(huì)問(wèn)題都與公共財(cái)政的缺失有關(guān)。建立公共財(cái)政制度是當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。
什么是公共財(cái)政？就是指政府的收入都必須依法統(tǒng)
一行使，收入和開(kāi)支必須依民主的程序決定，財(cái)政必須用于公共目的，向社會(huì)公開(kāi)并受社會(huì)監(jiān)督。公共財(cái)政的核心是代議機(jī)關(guān)掌握國(guó)家的預(yù)算權(quán)。所謂預(yù)算權(quán)，就是任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)要花錢(qián)，首先必須獲得立法機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)的決定撥款權(quán)是為人民控制錢(qián)袋的公共權(quán)力，這是預(yù)算權(quán)的核心。預(yù)算權(quán)主要包括：議會(huì)有權(quán)收稅，只有由公民選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)向公民收稅才是合理的；議會(huì)有權(quán)決定預(yù)算的總額；議會(huì)有權(quán)決定政府項(xiàng)目的分配，并確定政府各部門(mén)獲得多少資金，這是最基本的一種預(yù)算權(quán)；公眾有權(quán)通過(guò)聽(tīng)證和其他途徑參與預(yù)算的決策；議會(huì)有權(quán)對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，還可召開(kāi)監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)，并且可調(diào)查行政機(jī)關(guān)資金使用活動(dòng)等。
預(yù)算黑洞
我國(guó)預(yù)算制度存在的主要問(wèn)題是預(yù)算破碎而不完整。
首先是存在大量的預(yù)算外資金，各地方政府平均只有約50% 的錢(qián)受預(yù)算控制，預(yù)算外資金不通過(guò)人大，甚至不受政府財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一控制。各機(jī)關(guān)有自己的小金庫(kù)，有辦法掙錢(qián)以增加單位的福利。不同的國(guó)家機(jī)關(guān)收入差別達(dá)二、三倍之多。中國(guó)的財(cái)政部門(mén)沒(méi)有成為真正意義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。近年，雖然強(qiáng)調(diào)預(yù)算外資金也要納入審議，每個(gè)部門(mén)的預(yù)算外資金雖然進(jìn)了籠子，但沒(méi)有真正統(tǒng)籌，財(cái)政部門(mén)并不能真正統(tǒng)一調(diào)配控制各政府部門(mén)的資金。具體說(shuō)，當(dāng)前預(yù)算存在的主要問(wèn)題：一是預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范、不具體細(xì)化，以致人大代表看不清楚提交人大審查的預(yù)算資金的流向。二是預(yù)算決策過(guò)程不民主，預(yù)算的決定權(quán)在政府而不在人大，人大對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)走形式。三是預(yù)算不公開(kāi)透明，預(yù)算一直當(dāng)作國(guó)家機(jī)密保守。預(yù)算不但不為普通老百姓所知，甚至人大代表也不全知道。預(yù)算掌握在少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人手里。所以，預(yù)算的隨意性強(qiáng)而約束性極差。四是不完整的預(yù)算也還是一個(gè)軟預(yù)算，預(yù)算基本沒(méi)有約束力。政府和領(lǐng)導(dǎo)人花錢(qián)很少受預(yù)算約束，并且計(jì)劃、政策和預(yù)算是嚴(yán)重脫節(jié)的。所以，長(zhǎng)期以來(lái)我們的預(yù)算與其說(shuō)是預(yù)算，不如說(shuō)是審批財(cái)政、條子財(cái)政。
改革路徑
目前正在進(jìn)行部門(mén)預(yù)算編制細(xì)化改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革和政府采購(gòu)制度改革。這些改革基本是政府內(nèi)部預(yù)算管理制度的改革，重點(diǎn)是在政府內(nèi)部建立行政控制。政治控制問(wèn)題還沒(méi)有真正進(jìn)入預(yù)算改革日程。
預(yù)算改革應(yīng)該從以下方面進(jìn)行：
一要編制一套科學(xué)、詳細(xì)的預(yù)算，建立預(yù)算賬戶制度，使每個(gè)預(yù)算單位都建立詳細(xì)的預(yù)算賬戶。
二要建立一套以人大批準(zhǔn)審查預(yù)算為基礎(chǔ)的、程序化的、有公眾參與的民主審查預(yù)算制度。在預(yù)算提交人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)程序中，要有人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提前介入政府預(yù)算編制的安排；要有公眾參與預(yù)算決定的程序安排；重要的預(yù)算項(xiàng)目決定應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)。代表審議預(yù)算時(shí)，一定代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正案。人大代表在人代會(huì)審查預(yù)算時(shí)應(yīng)保證有充分的時(shí)間討論和辯論。
三要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學(xué)規(guī)范和具有可操作性。常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算和聽(tīng)取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告過(guò)程中，要有質(zhì)詢制度，讓有關(guān)部門(mén)接受質(zhì)詢。建立對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估制度，設(shè)置一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整變更要報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)人大批準(zhǔn)，使這些監(jiān)督從形式變成有效的制度。提高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有效性。整個(gè)改革要體現(xiàn)公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政，預(yù)算信息公開(kāi)化、透明化。應(yīng)該把預(yù)算公布在官方媒體和網(wǎng)上，讓老百姓能夠方便查到預(yù)算。我們的口號(hào)是，納稅人有權(quán)利知道預(yù)算。
建立預(yù)算賬戶
公共預(yù)算改革的重要環(huán)節(jié)是立法機(jī)關(guān)充分行使預(yù)算權(quán)力。我國(guó)的憲法法律不缺乏人民代表大會(huì)的預(yù)算權(quán)，但缺少實(shí)際的預(yù)算能力。人大的預(yù)算能力包括：具有適當(dāng)?shù)男畔⒛芰ΑＰ姓C(jī)關(guān)提出的預(yù)算要求必須足夠詳細(xì)，能夠回答代表機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的疑問(wèn)。預(yù)算又不能夠過(guò)細(xì)，否則立法機(jī)關(guān)可能看不懂。行政機(jī)關(guān)的官員們必須接受立法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢。有工作人員幫助代表機(jī)關(guān)處理相關(guān)信息，使立法者可以掌握這些信息。代表機(jī)關(guān)要有足夠的審議時(shí)間。整個(gè)預(yù)算編制的日程安排要能夠讓代表機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審議和討論。立法機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)化。尤其是面對(duì)大而復(fù)雜的政府，立法機(jī)關(guān)更需要專(zhuān)業(yè)化。
建立公共預(yù)算可以從技術(shù)層面和政治程序著手。政治程序是指公共預(yù)算的制定通過(guò)行政部門(mén)提出，經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)認(rèn)真的實(shí)質(zhì)性審查批準(zhǔn)，并受到立法機(jī)關(guān)和社會(huì)的有效監(jiān)督。以上增強(qiáng)人大預(yù)算能力的措施并不完全是政治層面問(wèn)題，而是技術(shù)性問(wèn)題。
增強(qiáng)人民代表大會(huì)的預(yù)算能力，預(yù)算的科學(xué)編制、分類(lèi)和細(xì)化是一項(xiàng)基礎(chǔ)條件。其中，建立預(yù)算賬戶是立法機(jī)關(guān)控制預(yù)算的重要技術(shù)手段。國(guó)外議會(huì)有效控制某一個(gè)政府部門(mén)的開(kāi)支，就是通過(guò)預(yù)算賬戶或“撥款賬戶”實(shí)現(xiàn)的。什么叫預(yù)算賬戶？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，一個(gè)預(yù)算賬戶就是一個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)告單位，上面記錄著在一定時(shí)間內(nèi)，某一個(gè)政府部門(mén)或該政府部門(mén)下面一個(gè)單位要從事某一類(lèi)型的活動(dòng)以及能夠獲得的資金。
預(yù)算賬戶的內(nèi)容包括：每一個(gè)賬戶都列出有多少資金；這些資金的使用時(shí)限；這些資金是分配給哪個(gè)具體的政府部門(mén)或者下屬的機(jī)構(gòu)；這些資金是用來(lái)資助哪一類(lèi)型的項(xiàng)目與活動(dòng)所需要的成本。比如在2006 年財(cái)政年度預(yù)算里，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了1200個(gè)預(yù)算賬戶，這1200個(gè)賬戶涵蓋了美國(guó)政府所有部門(mén)的所有開(kāi)支。
預(yù)算賬戶是整個(gè)預(yù)算的根本基點(diǎn)和起點(diǎn)。美國(guó)預(yù)算制定過(guò)程是：先由各個(gè)政府部門(mén)將預(yù)算方面的建議提交給美國(guó)政府管理與預(yù)算辦公室；管理與預(yù)算辦公室在此基礎(chǔ)之上再制定一份由總統(tǒng)來(lái)提交的預(yù)算提案；總統(tǒng)將預(yù)算案交給國(guó)會(huì)審批；國(guó)會(huì)由各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證審查，最后交給國(guó)會(huì)全院會(huì)議批準(zhǔn)。這一切過(guò)程——提請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)都以預(yù)算賬戶為根本的基點(diǎn)和起點(diǎn)。預(yù)算賬戶作為一個(gè)最基本的單位，還是各政府部門(mén)用來(lái)進(jìn)行內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的基本單位。預(yù)算賬戶也是議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)，是獨(dú)立審計(jì)員對(duì)各部門(mén)開(kāi)支數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)的基本單位。
預(yù)算賬戶多少與撥款沒(méi)有聯(lián)系。比如2005年美國(guó)國(guó)防部名下一共有110 個(gè)預(yù)算賬戶，總預(yù)算額是5400億美元。美國(guó)農(nóng)業(yè)部名下預(yù)算賬戶的數(shù)目幾乎是一樣的，但預(yù)算總額只有1020億美元。每一個(gè)政府部門(mén)名下有多少個(gè)預(yù)算賬戶，賬戶里又有多少資金，都由美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)有關(guān)的撥款法律加以規(guī)定。如果國(guó)會(huì)認(rèn)為某一個(gè)政府機(jī)關(guān)的一些項(xiàng)目、活動(dòng)和方案應(yīng)該劃分得更細(xì)，就可能會(huì)增加這個(gè)部門(mén)名下的預(yù)算賬戶數(shù)目。
以美國(guó)內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局擁有的預(yù)算賬戶情況為例。美國(guó)政府擁有300個(gè)左右的國(guó)家級(jí)公園，這些公園的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、開(kāi)發(fā)與保護(hù)工作，都由內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局來(lái)承擔(dān)，公園管理局有9 個(gè)預(yù)算賬戶。每一個(gè)預(yù)算賬戶都有自己的名稱(chēng)，看名稱(chēng)就知道里面所包含的活動(dòng)和項(xiàng)目屬于什么性質(zhì)。國(guó)會(huì)為內(nèi)政部的預(yù)算具體到每個(gè)預(yù)算賬戶。
中國(guó)公共預(yù)算改革應(yīng)從建立預(yù)算賬戶這樣一個(gè)技術(shù)層面入手，以細(xì)化預(yù)算；通過(guò)預(yù)算的公開(kāi)化和透明化，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。技術(shù)方面的改革將會(huì)引起政治層面的改革。使預(yù)算完全置于民意機(jī)關(guān)的控制之下，是現(xiàn)代民主政府的基本要求。
文章來(lái)源：中國(guó)改革
