王少國
2004年, 非稅收人正式取代預算外資金的提法。雖然推進了財政收入管理機制的完善, 但目前仍然存在一些問題。本文重點分析當前非稅收人管理中存在的問題, 并提出相應的對策。
一、當前非稅收入管理中存在的主要問題
(一)稅收入規模過大, 二次分配問題突出雖然部門預算改革的成效非常顯著, 相當一部分行政事業性收費和政府性基金都納人了預算管理, 而且對非稅收人的管理也日趨規范, 相當多的不合理行政事業性收費項目和政府性基金被逐步取消。但是, 非稅收人規模仍然過大, 其占財政收入的比例接近, 比美國、德國等市場經濟發達的國家高多個百分點, 費大于稅現象十分突出。更為嚴重的是, 在非稅收人的分配使用中存在著嚴重的二次分配現象。已經納人預算管理的非稅收人基本是由各主管部門自行安排收支計劃, 財政部門雖然履行了審核批準的程序,但并沒有對這些資金進行強有力的監管。非稅收人更大的部分沒有納人預算管理, 許多主管部門和預算單位在編制年度預算方案時只申報一個總體收人計劃,對于其分配使用并不提出詳細的方案, 留待年中或年末時進行分解, 形成事實上的主管部門二次分配和整個年度預算的調整, 削弱了預算的剛性和法定約束力。如不制止, 將危及國家財政的根基, 影響稅收“ 內在自動穩定器” 對經濟的調控功能的發揮。
(二)重預算內輕預算外,非稅收入管理流于形式目前, 各級政府每年向人民代表大會提交的年度預算收支安排仍然只有一般預算收支安排, 而沒有非稅收人預算收支安排。在審核各部門的年度預算時, 非稅收人的審核基本上流于形式,非稅收人支出并沒有剛性約束。年初收人預算不足則進行追加, 收人預算超過實際支出也不需要辦理結轉手續, 收支項目調整隨意性大,長期游離于財政預算管理之外。由于缺乏法定的支出監管程序、對預算外資金支出沒有過硬約束, 難以實行嚴格意義上的監管。財政部門還是預算單位的工作人員,對非稅收人的資金屬性認識上仍然延續著過去的觀念,導致非稅收人預算不實或不準確, 預算安排隨意性大, 預算調整頻繁, 財政監管形同虛設。
雖對非稅收人采取了“ 收支兩條線” 管理方式, 但未真正觸及執收執罰單位利益, 仍然是“ 誰收誰用, 多收多用, 多罰多返” , 非稅收人難以全額進人預算“ 盤子” 。加之財政部門在部門預算安排上采取的是“ 先非稅后預算” , 有關單位甚至財政機關相關管理部門往往不愿把非稅收人基數編制過高, 造成科學的部門預算夾帶人為因素, 從而使非稅收人預算管理流于形式, 政府統籌調劑乏力.
(三)財政專戶中的許多財政撥款形成了事實上的沉淀資金
目前, 我國還設有許多專項資金專戶或基金專戶,比如糧食風險基金、社保基金、防汛抗旱、救災資金等等, 而且, 國家還在根據需要, 繼續出臺政策設立新的基金。專項資金賬戶有利于專款專用, 防止挪用擠占, 在一定程度上促進了專項事業的發展。但是, 由于許多專項資金賬戶的資金都來源于財政預算撥款, 專戶資金一般根據進度撥付, 這就造成資金在專戶內的沉淀, 不利于統籌調度財政資金, 發揮財政資金量大、無償使用的特點, 特別是在面對各種突發事件和自然災害而需要緊急調度資金解決燃眉之急的時候, 專項資金專戶的不利影響就更顯突出。
(四)執法部門多, 項目多, 缺乏規范現行執收執罰行為主要存在部門多, 環節多, 項目多, 標準亂等問題。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷, 根據財政部綜合司的有關數據, 2000年全國性的收費項月仍有200多項,2003年為335項, 地方每個省的收費項目平均在100多項以上, 其中仍不乏有不合理和欠規范的收費項目。單位和個人要辦成一件事, 在涉及的每個部、每個環節幾乎都要過“ 交費關” 。有些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業單位或團體協會, 從而增加收費環節。執收執罰單位一方面超范圍、超標準收費, 甚至擅立收費項目, 另一方面則存在該收不收, 該罰不罰, 隨意減免, 收人情費的現象, 導致財政收人流失。
(五)法制不健全, 監督缺乏約束力
目前, 非稅收人從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節, 沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規。行政事業性收費和罰沒收人雖有一些地方性規章, 但由于監督不嚴或不合時宜, 使得非稅收人管理無章可循或有章難循。同時,非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性, 缺乏健全的監督機制, 造成各級財政的管理模式不一樣, 不同地方的管理辦法不一致,財政部門在非稅收人管理上處于被動狀態, 特別是對非稅收人管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束。
二、規范政府非稅收入管理的對策建議
從當前非稅收人管理存在的問題來看, 要使非稅收人管理步人法制化、規范化、科學化軌道, 唯有創新非稅收人管理模式, 才能使政府非稅收入管理取得實質成效。
(一)更新政府非稅收入管理理念
要逐步淡化預算外資金概念, 盡快建立非稅收人新理念, 真正把各級領導的思想認識統一到非稅收人“ 所有權屬國家, 使用權歸政府, 管理權在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收人是財政收人重要組成部分的新觀念, 把規范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。
二是樹立全局觀念, 把非稅收人管理改革置于財政改革與經濟發展的全局來衡量, 擺正政府與市場、政府與企業、整體與局部的關系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義傾向。
三是樹立宏觀調控觀念, 注重完善政府的經濟調控、市場監管和公共服務的職能,減少和規范行政審批, 通過改革規范非稅收人管理, 減輕社會負擔, 優化經濟發展環境, 從而為建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系打下堅實基礎。
(二)理順稅費, 分類規范管理
國家財政收人采取稅收和非稅收人兩種形式并存。對于非稅收人的改革, 要從總體上理順稅費, 還稅和費的本來面目。大部分名為費實為稅收收人, 可納人稅收管理, 即實行“ 費改稅” 小部分屬于費的項目, 仍維持收費, 納人預算內或預算外管理至于國有資產有償使用收人等其他政府非稅收人,按規定上繳國庫或存財政專戶。當然, 各種亂收費、亂集資、亂罰款, 則在改革中予以廢止。通過清理整頓, 實施分類改革, 采取不同的處理方式, 使之“ 分流歸位” 。
(三)建立和完善規范化的非稅收入征管體系
1.強化部門預算, 編制綜合預算, 將非稅收人逐步納人預算管理。非稅收人屬于政府財政性資金,必須按照綜合財政預算的要求, 把非稅收入形成的可用財力納人統一的政府預算體系, 實行真正意義上的綜合預算。
2.繼續深化“ 收支兩條線”改革。當前, 一是要按照“ 收支兩條線”要求, 將非稅收人納人國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理, 清理和規范預算單位的銀行賬戶, 取消各征收單位以各種形式設立的收人過渡戶, 確保各項預算外資金及時足額上繳財政, 以防轉移、截留預算外資金、“ 小金庫” 和“ 賬外賬”等問題的發生。三是實行真正意義上的
收支脫鉤。要解決非稅收人管理中存在的深層次問題,其核心是深化“ 收支兩條線” 管理, 實行收支脫鉤。即執收、執罰部門收取的非稅收人全額上繳財政, 列為財政預算收入取消比例返還, 不再實行收支掛鉤單位履行職能所需支出通過編制部門預算由財政予以解決切斷部門組織收人與自身利益的關系, 從體制上解決非稅收人管理中存在的深層次問題。
3.擴大和完善非稅收人銀行代收。對行政事業性收費、政府性基金、國有資產有償使用收人實行“ 收繳分離” 對罰款實行“ 罰繳分離” , 款項由代收銀行直接上繳財政。
4.嚴格非稅收人票據管理。加強票據管理總的原則是要做到統一領發, 統一使用, 統一保管, 統一核銷和統一監督。目前在不少地方改革中出現的統一的“ 非稅收人一般繳款書” 是一種很好
的模式, 值得借鑒。從實際運行來看, 效果較好。
5.建立和完善非稅收人征繳管理信息系統。開發非稅收人管理軟件, 用科學的管理手段實現非稅收人從票據領購到自動核銷、單位開票到自動人賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環節的一系列工作的計算機網絡化管理。實現財政與銀行、財政與執收執罰單位、財政內部和財政部門上下級之間的計算機聯網, 全面監控非稅收人的收繳情況, 提高工作效率和管理質量。
6.建立嚴格的法律體系。盡快結束非稅收人征收管理無法可依的局面, 加快非稅收人管理法律體系建設步伐, 加強政府非稅收人管理相關問題的研究和制度建設, 加強對政府財力的全面法律約束。
7.建立專門的收費監督部門。該部門不受同級政府機關領導, 而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負責。將政府收費置于人民代表大會的監督之下,不允許有不受監督、游離于預算之外的政府收支。在具體操作上可實施領導負責制原則。
文章來源：天津經濟
