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杭州市臨安區審計局 吳洪群
一、立項背景
當前，隨著城鄉統籌發展和一體化建設的推進， 新農村建設步伐日益加快，“十三五”規劃要求統籌 城鄉工作，推進中心鎮、中心村和特色村建設，各級 政府投資逐步向農村傾斜，比如美麗鄉村建設、精品 村建設、農田水利建設等等，黨的十九大又作出實施 鄉村振興戰略的重大決策部署，堅持農業農村優先發
展。農村經濟、農村環境、農村面貌將進入快速發展 和改變期。龐大的財政資金需要內部審計保駕護航， 在新的經濟發展環境中，經濟犯罪和職務犯罪風險日 益突出，鎮街內部審計人員作為財政資金的一線守護 者，內部審計任務將會越來越重，同時內部審計也產 生新的矛盾和問題。如何在鄉村振興項目開展中更好 發揮內部審計監督作用，充分實現內部審計價值，是 本課題探索的方向。二、鄉鎮（街道）內審現狀
（一）內審機構不夠健全，隨意性大 2001年以來，臨安區下屬各鎮街歷經2次大規模 的區域撤并，從原來的39個鄉鎮街道撤并到目前的18 個鎮街，鄉鎮街道內審機構也隨之調整，目前18個鎮 街均成立內審機構，但各鎮街由于事務繁雜，人員緊 張，內部審計的發展相對滯后。一是各鎮街雖已成立 內審組織，但是大多以財政總會計、鎮街單位會計、 農經站人員、村賬代理中心人員兼職內審職責，沒有 一個專職人員，內審人員既是“運動員”又是“裁判 員”，失去了內審監督的獨立性。二是審計項目無年 度計劃，多為臨時任務、領導交辦，主動性、計劃性 不強。而且審與不審、審計程度的深淺以及最后的處 理意見等更多的是體現領導意志，隨意性大。最終導 致審與不審一個樣，嚴重影響了審計預期效果，影響 基層內審人員工作積極性。三是內審人員身兼數職， 工作協調、落實難度大，審計結果缺乏權威性。四是 審計工作制度不健全，工程流程不統一，審計經費未 列入預算。各鎮街內部審計工作各做各的，審計質量 和規范性普遍不高，從而影響了鎮街審計工作的正常 開展和成績的體現。 （二）內審人員綜合素質不高，專業人才少 隨著城鄉統籌發展和一體化建設的大力推進，經 濟犯罪和職務犯罪成為更加需要防范的問題。鄉鎮、 街道的內部審計工作人員本身是財政資金的前線守護 者，內審的任務也將愈來愈重，因此內審中也一定會 摩擦出更多的矛盾與問題。近年來，內審地位得到一 定提升，內審隊伍規模力量得到增強，但是內審隊伍 各方面素質未同步緊跟，鎮街內審隊伍依然存在尷尬 的境遇。由于日常工作繁雜，人員偏少，日常培訓不 多，對黨在農村的各項經濟政策、工程建設管理方面 的規章制度、各項專項資金管理制度及審計專業技術 知識等掌握不夠，與內審工作要求不符。鎮街內審人 員無專職化、抽調難、專業素質不高，部分鎮街由于 年齡問題、身體健康問題、工作調動等等原因，內審
人員隊伍極不穩定，內審工作人員長期處于新老交替 過程，而新進內審人員缺乏一定的實戰經驗，致使鎮 街內審工作往往走過場，其職能難以正常發揮，直接 影響內審項目的質量和績效。內審人員素質問題成為 制約鎮街內審工作開展的一個主要因素。 （三）審計環境欠佳，審計工作難度大 審計環境的和諧與否在某種程度上對審計的工作 效果會產生影響，審計環境的和諧穩定能促進審計工 作的效率提高。一方面，當前部分鄉鎮街道的主要領 導對審計工作的重要性認識不足，仍然把工作的重心 落在經濟建設、安全生產、黨的作風勤儉、社會安定 等一系列工作中。只有在遇到問題時，才會考慮到審 計，而沒有充分認識到內審工作預防、監督與服務的 作用，還是停留在事后審計的老觀念。另一方面，不 同的審計單位對自身的素質要求也是不一樣的，比如 經濟較為落后的鄉鎮，其下屬行政村擔任村里出納工 作的有的甚至是半文盲，因此在工作中缺乏基礎的會 計與法律知識，會對審計工作的開展帶來阻礙。
三、鄉鎮（街道）內部審計在助力鄉村振興中 應重點關注點
（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為 指導，開展鎮街下屬各村及單位主要領導的經濟責任 審計 開展領導干部經濟責任審計，要找準審計的切入 點和著力點。一是緊扣實現發展的高質量來審計。判 斷是否牢固確立“綠水青山就是金山銀山”思想，深 入推進美麗鄉村建設；是否積極發展壯大村集體經 濟，以加強內審監督促進轉型發展、創新發展、均衡 發展。二是要緊扣提升人民的獲得感來審計。新的時 代，呈現社會新的矛盾，承載人民新的向往。開展經 濟責任審計工作，一定要緊緊圍繞增強人民群眾的獲 得感、幸福感、安全感，把領導干部大力踐行以人民 為中心的發展思想的情況作為審計的著力點，判斷是 否牢固樹立宗旨觀，制定的政策措施實不實、保障和改善民生力度大不大、為民辦實事項目效果好不好； 是否牢固樹立群眾觀，重要決策的出臺、重大項目的 安排、重大資金的使用是否堅持走群眾路線、充分聽 取群眾意見；以加強審計監督引導鎮街內管領導干部 真正實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本 利益。 （二）開展鎮街建設項目內部審計，提高建設項 目規范管理水平 隨著鄉村振興戰略縱深實施，政府對農村基礎設 施投入不斷增加，鎮街及村級工程項目的規范管理顯 得尤為重要。目前鎮街及村級工程項目管理中存在一 些普遍性問題，鎮街內審工作應重點予以關注。一是 招投標管理不規范。招投標是嚴格控制投資、確保工 程質量、預防利用職務進行犯罪的有效手段，也是激 勵對項目進行施工的企業之間良性競爭，確保公開、 公平、公正原則得以貫徹的重要手段。目前每個鎮街 均設有小額公共資源交易中心，負責本鄉鎮小額投資 項目的招投標工作。由于部分鎮街主管人員自身規避 風險意識不高，對招投標管理工作不重視，導致建設 工程直接發包、指定委托或招投標流于形式等現象較 為普遍，特別是設計、監理等服務項目應招未招問題 尤為嚴重。二是建設項目合同管理不規范。建設工程 的合同包含了項目建設的金額、施工日期與質量要 求，明確合同簽訂雙方之間的責任、權利與義務，這 是項目建設的重點內容，也是建設中雙方解決矛盾的 重要依據。鎮街及村級建設項目合同執行過程中，個 別工程合同甚至存在邏輯錯誤，合同簽訂過程不嚴 肅；簽訂合同與相關法律法規相抵觸，工程預算定額 國家及省的相關標準中有明確的規定和計算方法，由 于具體操作人員專業知識薄弱，在合同中隨意訂立與 相關規定相抵觸的合同條款；合同執行不嚴肅，執行 過程中隨意更改主要條款，增加工程投資。三是建設 項目結算不規范。部分鎮街及村級組織往往不進行工 程價款結算審計，直接以協議價、合同價或施工方提 交的工程量進行價款結算；工程款支付內控不嚴，甚 至出現超額支付工程款現象，工程款項直接支付給
合同之外的單位或個人的情況，極大增加了資金流 失的風險和訴訟風險。四是建設項目檔案資料管理 不規范。建設項目資料不完整、現場管理資料管理 混亂，部分鎮街及村級組織建設項目負責人不負責 任，項目建設中不辦理工程簽證，口頭答應，事后靠 追記補辦，甚至在結算審計過程中還在補辦簽證手 續，由于當時現場發生的具體情況回憶不清，補寫的 簽證單與實際發生不符，數據不準，簽證用詞模棱兩 可，計費依據不足等，易造成價款結算爭議和后續監 管難度加大。 （三）開展專項資金內部審計，提高專項資金使 用績效 十九大報告強調農業農村農民問題是關系國計民 生的根本性問題，把解決好“三農”問題上升到戰略 高度。近年來，我省各級黨委、政府認真貫徹落實黨 中央和省各項強農惠農政策，各級政府從政策層面出 臺了一系列涉農專項資金政策，財政涉農資金投入總 量逐年加大，在改善農民生活生產條件、保障農業發 展、促進農民增收等方面發揮了非常重要的作用。但 是，目前各項涉農專項資金也普遍存在一些問題：一 是政策統籌整合不足，體制機制性問題凸顯，涉農資 金的管理、分配涉及相關的行政主管部門較多，例如 農辦、農業、林業、水利等部門，增加涉及農業專項 資金的投入使用，這愈加凸顯資金管理中本來存在的 條塊分割、交叉重復、上下權責不匹配等問題，從而 對涉農資金使用的效益和國家支農政策的效果產生一 定的影響。二是弄虛作假手法多樣，違規套取或騙取 涉農資金，涉農資金在管理、分配、使用中存在虛報 項目、虛報投資、虛報資料、多頭重復申報，以假亂 真、以舊報新、造假冒領等手段套取或騙取涉農資 金，嚴重影響了涉農資金的惠民效果。三是補助對象 組織基礎薄弱，運營不規范，部分涉農專項補助項目 涉及的經營組織內控措施薄弱，財務規范意識淡薄， 存在會計核算不規范，核算資料造假，財政補助收入 不入賬，虛假發票及白條列支等情況。四、加強鄉鎮（街道）內部審計更好服務鄉村 振興戰略的方法及舉措
（一）進一步完善鎮街內部審計機構，提高內審 獨立性。加強鎮街內部審計工作，發揮內部審計的監 督作用，各鎮街黨委政府應高度重視內審工作，為內 審工作開展創造良好環境。建立健全內部審計機構， 配備專職內審人員，加強鎮街紀檢與內審監督合力， 鎮長、主任親自擔任內部審計工作領導小組組長，定 期聽取內審工作匯報，研究解決存在問題，確保內審 機構獨立行使職權。 （二）加強內審人員素質培養。現今內部審計的 特殊性對內審人員的素質與能力提出特別的要求，加 強專業知識的培訓是內部審計工作順利開展的基礎； 提高人與人之間的溝通能力可有效促進內部審計工 作；積極開展內部審計人員法律道德意識的培訓能提 高審計公正性。一是樹立終身學習觀念，不僅要對相 關法律法規、部門規章、政策要求做到心中有數，同 時要通過不斷學習，不斷提高發現審計疑點和問題的 洞察力和敏銳性。有準備有計劃地參加上級審計機關 組織的內審培訓，實現鎮街內審人員培訓全覆蓋；二 是要從實踐中不斷提高業務素質。審計人員除了掌握 好書本知識，更要向實踐學習，學以致用，建立新老 內審人員互助互學幫扶機制，以老帶新，加快新進內 審人員的培養，提高內審隊伍整體素質。 （三）加強鄉鎮（街道）內管干部經濟責任審計 力度。梳理村級“小微權力”清單，根據“小微權 力”運行流程開展內部經濟責任審計，重點關注村級 重大事項民主決策流程、集體資產資源處置流程、村 干部報酬發放流程、村級事務招待費支出流程、村級 財務支出流程、大（中、小）型工程實施流程等，通 過內審監督，促進村級“小微權力”透明公開，確保 群眾在村務工作中的知情權、參與權和監督權，推動 村級權力在陽光下運行，推動村級領導干部樹立正確 的政績觀，增強規矩意識，促進農村基層黨風廉政建 設，為順利推進鄉村振興戰略保駕護航。
（四）實行鄉鎮（街道）建設項目內審全過程跟 蹤審計。內審人員從項目開始至竣工結算要全程介 入，為鄉鎮領導的決算提供依據，發現問題及時糾 正，保證建設項目規范實施，發揮投資績效。建設工 程前期內審控制要把好項目可研立項關、項目設計 關、工程招投標關。建設工程實施階段是內審控制的 重中之重，內審要著重對項目實施階段的把關和控 制：一是內審人員可以在工程管理中充分利用監理的 專業特點，加強對監理人員的管理，避免弄虛作假， 確保工程簽證的全面、及時、合理。二是把好工程變 更關，主要檢查工程變更是否合規、合理，變更程序 是否到位。有無存在工程變更事項發生前未及時上報 變更程序，采用邊施工邊報變更的情況，有無存在施 工時不報變更事項，采用事后補報的情況。三是把好 合同管理關，主要檢查合同款項有無背離招投標的實 質性內容、是否存在偏向于同一方的不合理規定，勘 察、設計、監理、中介審計收費標準是否合規，關注 項目勘察、設計、施工、監理等單位合同執行情況， 檢查投標承諾是否到位，重點關注工程款是否按合同 約定的條款支付，有無超額支付情況。另外，執行合 同約定的獎罰措施是否到位，是否存在該罰的不罰、 不該獎的亂獎。 （五）加強鄉鎮（街道）涉農專項資金內部審 計，確保專項資金使用績效。鎮街內審組織應對照各 涉農專項資金申報、使用、驗收標準和程序，加強實 地查驗，加大對相關銀行票據、稅務發票、工程合同 等資料的真實、合法性審核。探索實行“互聯網＋監 管”新模式，完善項目申報信息平臺建設，由下而上 加大項目公示力度，建立統一信息發布平臺建設，減 少因信息透明度不高造成項目重復申報。農業生產經 營組織是涉農資金的最終使用者，其規范健康發展直 接影響資金的使用績效。鎮街內審組織要加強對農業 生產經營組織的業務指導、政策服務和日常監管，引 導農業生產經營組織規范化發展，使國家各項涉農專 項資金充分發揮作用。
