梁 勁
“十五”規劃期間, 中央提出部門預算改革的思想, 并在部分中央及省市部門試編部門預算。幾年過去了, 大部分省市的主要部門及單位都開展了部門預算改革。部門預算編制的責任主體更加明確, 部門預算管理理念增強, 部門預算管理水平得到切實提高, 實現了“一個部門一本預算”、自下而上逐級編制預算的改革目標,初步實現了國家宏觀政策與部門履行職能相結合的預算分配機制; 建立較為規范和公開的預算編制程序和辦法, 預算編制的透明度和預算執行的到位率不斷提高。
在“十一五”規劃中, 中央已明確提出在“十一五”期間所有財政撥款單位及部門必須實行部門預算。總結回顧幾年來部門預算改革的實踐, 不可否認, 在由過去生產型財政向公共財政轉換過程中, 財政支出仍然存在著預算編制粗放的問題,政府預算編制較籠統, 財政決策科學化、民主化和績效化不夠等等問題。
一、當前部門預算改革實踐中普遍存在的問題
(一) 部門預算改革的管理制度體系亟待完善
部門預算改革內容包含部門預算的編制、審核及預算執行管理和監督檢查等多等多個方面的改革創新, 要實現各個環節的規范、統一和協調, 必須制定一整套的管理制度。目前一些規范性要法度僅散見于一些相關文件和材料中, 尚未出臺專門的管理制度性文件。
(二) 部門預算的基礎性工作有待加強
預算細化后, 要求預算編報單位在編制預算時逐項測算各類費用的資金需求,要求預算審核單位逐項審核。審核工作在以下基礎性工作能有效進行的基礎上: 一是對能完整準確地獲取預算單位人員情況、資產狀況等基本數據。二是對預算單位的具體業務工作能較為詳盡地了解, 對單位計劃開展的一些專項業務活動的必要性和重要性作出正確判斷。
迄今為止, 沒有一套較為完整的關于各類費用開支標準。80 年代制定的會計制度中幾個有限的經費開支標準也因未及時修訂而基本失去了參考價值, 而當前部門預算編制的定額測算, 基本上只是對過去幾年預算撥款的簡單平均基礎上人為確定幾個檔次, 部門預算支出標準與預算定額體系有待完善。部門預算還不能完全擺脫傳統的基數加增長的編制方法, 零基預算實施范圍受到很大的限制。
(三) 部門意識、既得利益意識尚難以消除, 不能適應零基預算的要求。
一些部門在編制部門預算時, 不是集中精力思考本部門需要開展的工作, 而是一味強調基數和部門既得利益, 向財政部門爭取在上年基數的基礎上有所增長, 加劇了資金供求矛盾, 固化了財政資金在部門之間的分配格局, 使一些支出項目的規模不斷擴大, 而需要大力支持的社會事業卻得不到經費保障, 制約了經濟結構和社會事業發展布局調整。
(四) 項目支出預算管理機制尚需進一步完善。
1.項目績效考評制度建設進展緩慢。指標體系的設計確立等關鍵性技術問題尚未得到解決, 將考評結果與下期預算分配相掛鉤的機制亦未建立。
2.在項目和評審機制尚不健全的現狀下, 出于方便預算審核的考慮, 財政部門大多出臺了如“項目支出預算需控制在上年的110%之內”的制度規定。這一種做法, 雖減輕了預算審核者的工作量, 卻未能充分考慮部門承擔的專項任務量因每年國家建設重點不同而波動較大的實際情況,從而影響項目支出預算保證重點“功能的發揮” (如果把基本支出預算的功能理解為兼顧一般) , 那么項目支出預算的功能則應是“保證重點”) , 模糊了基本支出預算與項目支出預算之間的功能界限。
3.預算單位為了用足“項目支出預算統一固定增長幅度”的政策, 會用分拆大項目、拼湊新項目、換個名目重復申報項目、杜撰新項目等等辦法來申請項目支出預算, 力爭下年項目支出預算不低于上年項目支出預算的一定增長比例。
二、新形勢下部門預算改革的路徑思考
(一) 部門預算改革應與我國經濟體制改革協調進行。
由于受行政體制改革滯后于財政體制改革、政府職能還沒有發生根本性轉變等因素的約束, 部門預算改革涉及到方方面面的利益, 牽一發而動全身, 短期要完全解決上述問題幾乎是不可能的, 因此想在一夜之間達到部門預算改革設計的理想狀態、“畢其功于一役”是不切實際的。但并等于無所作為, 應該明確部門預算改革的目標, 理清思路, 通過一系列過渡性的制度安排, 配合行政事業單位的其他各項改革步伐, 小步或穩步向前推進。部門預算必須與國庫集中支付相結合,將部門預算與國庫集中收付制度改革納入整個財政體制改革之中。進一步完善預算編制, 細化預算, 防范和制止預算執行中的不規范做法, 強化國庫支出的剛性約束。實行國庫集中收付制度有利于預算編制部門更準確、全面地了解預算單位真實的財務情況和資金需求, 促進部門預算的合理編制。
探索與部門預算管理制度相適應的新的預算外資金管理方式。在將預算外資金納入部門綜合預算和實行集中收付后, 預算外資金管理部門就調整工作重點, 集中精力, 加強和優化對預算外資金支出結構的管理。除允許預算單位在批準的部門預算額度內自行決定購買何種商品和勞務外對預算外超收部門, 本著用活、用好、社會效益最大奉旨的要求, 幫助和監督預算外收入單位制定出科學合理的預算外資金使用計劃, 履行好監管職責, 為部門預算的正常運作提供必要條件。
(二) 建立和完善預算單位基礎信息庫, 制定科學合理的行政事業單位支出標準定額, 全面實行規范的“零基預算”。建立健全財政基礎信息庫管理系統。將財政現有的財政供養人員信息系統、工資統發系統、小汽車定編管理系統、行政事業單位清產核資管理系統整合起來, 并逐步擴大信息統計范圍, 為預算決策提供真實、實時的基礎信息參考。
加強對部門、單位職能和經常性業務調查和掌握, 便于準確核定部門、單位的財政支出范圍。按照積極穩妥、先簡后繁、先易后難逐步完善的原則, 選取辦公費、水電費、郵電費、交通費、差旅費、會議費等帶有隨意性、比較容易量化的基本支出項目,測算單項定額標準; 對其他項目則根據單位任務和有關規定及財務情況確定綜合性定額, 并根據單位性質、職能、工作量差別、經費自給率及財力狀況等情況運用基數法、因素法、對比法等方法, 制定分類分檔的行政事業單位支出定額標準。加大對“零基預算”的宣傳力度, 加強指導部門改變“基數加增長”的預算編制方法, 以“零”為基點, 根據部門的工作職能或計劃、人員等單位基礎信息以及科學的支出定額, 按照因素法逐一測算編制各支出項目的預算。
(三) 進一步明確劃分基本支出預算和項目支出預算的界限。
一是要明確課題研究費、專項檢查經費等既屬專門業務活動又屬部門本身職能范圍內日常工作開支經費的歸屬。筆者認為, 對于這些費用, 列入項目支出預算似更為恰當。因為如果列入基本預算, 則由于各部門、各單位從事的工作性質、工作任務不同且處于變化狀態, 各部門基本支出預算人均定額會各不相同且需要經常調整, 使各部門基本支出缺乏可比性。這與基本支出預算“維持機構正常運轉”的原則不符: 同一地區物價水平相同, 基本維持費用應當相同。
二是在基本支出預算中要適當壓縮差旅費等與工作量大小有密切聯系的公用經費, 將這些經費盡量分解到特定項目支出預算中, 使基本支出預算中安排的這類經費僅能滿足“維持機構正常運轉”需要。這樣可使基本支出與項目支出的劃分更明確, 并可壓縮各部門隨意調劑基本支出與項目支出的空間。也就是說, 將部門的項目經費分為兩種, 一種是根據部門行業發展規劃、社會經濟發展情況安排的專門項目, 二種是由于部門行業的特殊性, 在按標準定額計算的日常公用經費支出之外,為完成部門工作任務而每年都需安排的“日常公用”經費。對兩類項目經費采取不同的管理辦法。對第一類項目支出, 應推進預算項目庫建設, 改革和完善項目產生機制。對第二類項目支出, 應結合機構設置目標和職能定位、行政事業單位崗位描述等參考因素, 做科學合理的測算, 可適當采用項目支出預算總規模百分比限制。
(四) 完善預算項目管理機制
一是加強項目規劃工作。在政府和部門兩個項目指南, 各部門在政府中長期規劃和本部門(行業) 中長期規劃框架下,由部門決策層直接研究重大項目, 改革以往由基層強調指出項目的做法。
二是改進項目篩選論證辦法。各部門成立相關的項目論證組織, 對預算項目進行審核論證,采取專家論證、咨詢論證、中介機構論證、聽證論證等形式和項目招標方法充分體現科學與民主決策要求。
三是所有項目由有關立項主管部門和財政部門審核后, 必須存入項目庫, 預算安排時從項目庫中按輕重緩急順序分類提取。必須改進和完善專項資金的預算決策權限和程序, 從當前管理實際看, 改革的總體思路是, 充分發揮政府領導在專項資金預算安排上的決策作用, 充分發揮部門的基礎作用, 充分發揮財政的參謀作用。
(五) 積極推進預算支出績效化
選擇業務相對簡單、影響純凈目標實現因素相對較少的部門組織開展部門績效預算編制工作。試點部門根據法定職能、國家產業政策和地方政府的戰略部署, 研究確定了本部門工作和重大項目的中長期計劃, 確定了年度預算的可量化的績效目標及達到目標所需的工作程序員、項目、技術、信息等, 制定用于衡量預算項目成本、服務水平及成果的績效指標、績效評價方法和獎懲措施, 并將這些內容編者按入績效預算草案。建立績效評價與財政資金管理、預算編制相結合的有效機制。將績效管理理念引入預算編制強化支出績效管理。發展性支出項目預算必須量化績效目標, 目標要具體、科學。必須以實現最優績效為目標, 論證決策、執行要堅持效益原則, 使有限的項目資金發揮最大的效益, 并對項目實施過程及其結果進行績效評估。績效目標不明確、目標量化不具體的項目返回重新論證后方可入庫。
總之, 今后部門預算改革方向應緊緊圍繞預算編制的精準化、預算決策的科學化、預算支出的績效化, 努力將改革向深層次、高水平推進。
文章來源：金融經濟
