李剛
自2006年7月1日起，我國行政事業單位執行財政部頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》。在兩個辦法中，財政部提出了行政事業單位國有資產管理活動應當遵循資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合的三原則。筆者認為，其中的“資產管理與預算管理相結合”原則在實際貫徹落實中還存在一些需要解決的困難（以下為筆者個人觀點，與筆者工作單位無關），以進一步優化行政單位國有咨產管理工作。
一、資產管理與預算管理結合的困難
資產管理與預算管理結合包括兩方面的含義，一方面是指行政單位資產維護與更新的需求應結合財政部門審批的預算資金多少來進行；另一方面是指財政部門審批行政單位的預算資金時要考慮行政單位占有資產的數量。筆者認為，在實際工作中，前者意味著行政單位使用預算資金，必須量力而行，有多少錢辦多少事，而后者則存在實際操作性較差的問題，或者說可能會造成負面影響。
行政單位占有和使用的資產具備以下兩個重要特征：一是國家撥付給行政單位的資產在使用過程中逐漸消耗磨損，具有純消耗性，國家不要求償還；二是具有非經營性，行政單位使用資產的目的是為了能夠順利行使職能、圓滿完成各項工作任務，因此無需進行成本核算，也不需計提折舊。由此，資產管理與預算管理相結合給行政單位國有資產管理帶來以下問題：
一是行政單位能否順利履行職責與其占有國有資產的多少沒有必然的聯系，而與國家宏觀政策調整頻率與幅度以及履行職責對預算資金的需求量有很大的關系。以人民銀行為例，人民銀行既是制定和執行貨幣政策、維護金融穩定和進行金融調控的宏觀管理部門，又是為商業銀行等普通金融機構和政府提供服務的特殊金融企業，是“政府的銀行、發行的銀行、銀行的銀行”。因此，人民銀行不象其他部委機關只有行政費用開支，而是既有費用開支，更有大量的經營性業務收入和業務支出，包括利息收入、利息支出等，每年向財政上繳大量利潤。即使在費用開支方面，其內容和特點也與其他政府機構有很大的不同，除有行政管理費用支出外，更有因履行央行職責、為金融機構和社會提供金融服務所必需的大量特殊費用支出，如貨幣發行、安全防衛、支付清算、征信管理、反洗錢、反假幣和金融統計等費用支出。這些支出具有不確定性和不可預見性，且與人民銀行占有的資產沒有關系。此外，人民銀行實行系統管理，管理層次多、人員數量大、分支機構數量多，地域跨度大，費用開支范圍廣、政策性強、特殊因素多、不可預測性高，單純依據人民銀行資產的多少來決定人民銀行費用預算的數量勢必會影響人民銀行正常業務的開展。
二是行政單位占有資產的多少與預算資金的需求量之間沒有必然的聯系，在行政單位占有資產總量相同的情況下，其對預算資金的需求量因資產的新舊程度不同而差別巨大。若行政單位占有資產的成新率較高，則對資產維護成本的資金需求量就小、對資產更新的資金需求量也較?。蝗粜姓挝徽加匈Y產的成新率適中，則對資產維護成本的資金需求量適中、對資產更新的資金需求量也適中；若行政單位占有資產的成新率較低，則對資產維護成本的資金需求量就較大，同時對資產更新的資金需求量也較大。由于目前財政部對行政單位占有資產的成新率情況并不掌握，故單純依靠行政單位占有資產的多少來估計其預算資金的需求量并不具各科學性。
三是資產管理與預算管理結合與財政部目前正在倡導的“零基預算”的理念存在本質沖突。零基預算的基本理念是割斷預算資金需求與歷年實際支出的關系，新的資金需求只取決于新的業務需求；而資產管理與預算管理結合則是將新的資金需求與資產的占有量建立關聯關系。由此可見，將資產管理與預算管理結合的理念與零基預算的理念共同融合于財政部部門的預算管理工作中，在理論及實踐中均存在較大的難度。
四是資產管理與預算管理結合也會帶來各部門之間的利益調整問題，引發新的矛盾。各部門之間占有資產的總量存在較大差異，其形成的原因異常復雜，有歷史原因，也有體制影響，有客觀因素，也有主觀影響，其中有合理的成分，也存在欠合理的部分。在面對這樣一種資產分布狀況的情形下，將資產管理與預算管理結合硬性結合，難免會造成部門之問利益的不均衡，給財政部門的工作帶來不利影響。
二、優化行政單位國有資產管理的設想
為優化行政單位國有資產的管理，筆者認為，應進一步明確資產管理的職責；不斷規范存量資產的處置；減少增量資產的配置，擴大增量資產的實物配備。
一是科學劃分并明確行政單位國有資產管理的職責。目前，世界各國并沒有統一的公共資產管理模式，但一般來講，均是由財政部門主導政府公共資產管理。在我國，財政部門在預算收入的再分配上占據主導地位，但在對行政單位國有資產的管理上，各資產占有單位則占據了支配地位。在我國現階段，為適應處于變動中的宏觀形勢，應明確行政單位的國有資產管理職責，但使各行政單位積極做好存量資產的管理工作。
二是不斷規范存量資產的處置。為加強行政單位國有資產處置環節的管理，可以采取財政部嚴格規定行政單位資產的處置程序，授權行政單位自主決策，財政部依法加強監督檢查的方式來確保國有資產不流失。
三是逐漸減少行政單位資產的配備數量，對可以實行貨幣化改革的盡量采取貨幣化補償。在這方面，通過近年來的政府管理體制的改革，已取得明顯的成效。例如：取消福利分房，對職工住房實行貨幣化改革，對公務用車、班車實行貨幣化改革，對行政單位后勤服務的市場化改革等措施，減少了行政單位資產的占有量，同時也節約了行政單位的費用開支。
四是對需要配備的資產實行實物費用定額管理，并通過政府采購方式來確定代應商，確?？茖W合理地配置資產，并有效降低資產的采購成本。
（作者單位：中國人民銀行會計財務司）
