經過近年來的積極探索，鎮海區 基本形成了國有資本管理、監督、營 運的基本框架，國有資本得到了較快 發展，國有企業為推動我區經濟社會 平穩協調發展、保障和改善民生起到 了重要的作用。但在日常監管過程中 仍存在一些亟待解決的問題，如國資 監管范圍尚未實現全覆蓋、監管不夠 到位、監管手段有限、管理界限不夠 清晰等。為此，要結合我區《關于進 一步加強區屬國資國企監管工作的實 施意見》要求，用改革的辦法理順國 資國企工作。
一、當前全區企業國資基本情況
（一）國有企業戶數和分布情況 我區國有企業呈現出量大、面廣、 小而散的狀況，從產權級次看，共有 6 級，企業主要集中在 1-3 級。截至 2016 年 12 月 31 日，全區共有國有獨 資、全資、控股、參股企業 155 戶， 其中國有參股企業 21 戶。 按出資隸屬統計，區國資委（辦） 出資的各級企業 82 戶，含參股企業 17 戶；區屬部門（園區，含石化區）及 其下屬事業單位出資的各級企業共 38 戶，含參股企業 2 戶；各鎮政府、街 道辦事處出資的各級企業 35 戶，含參 股企業 2 戶。 按企業功能分類統計，全區 134 戶國有全資、控股企業中，專門承擔 政府投資項目融資、建設和后續運營 任務的政府性投資公司 37 戶，房地產 開發、園區配套服務、酒店等生產經 營性公司 87 戶，以存量物業出租為主 業的資產管理類公司 10 戶。全區 21 戶國有參股企業全部為生產經營類公 司。
（二）國有資本分布情況 我 區 國 有 經 濟 布 局 較 為 單 一， 全 區 134 家 國 有 全 資、 控 股 企 業 實 收 資 本 98.7 億 元， 其 中 政 府 性 投 資 公司實收資本為 59.77 億元，占總額 60.56%；生產經營性公司和資產管理 類公司的實收資本是 37.71 億元和 1.22 億元，分別占38.2%和1.24%。詳見圖1。
（三）國有全資、控股企業財務 概況 截 至 2016 年 12 月 31 日， 全 區 134 戶國有全資、控股企業的財務概況 如下（財務數據簡單加總）：期末資產 總額 1126.32 億元，負債總額 738.39 億元，所有者權益總額 387.93 億元， 凈利潤總額 0.96 億元。 從國有資產結構來看，主要以道 路、橋梁等基礎公用設施及公益性項 目資產等非經營性為主，其中政府性 投資公司年末資產總額為 865.03 億元，占總額的 76.8%。資產負債率為 65.56%，總體可控；從國有企業經營 情況來看，企業自我造血功能較弱， 政府性投資公司、資產管理類公司和 生產經營類公司期末凈利潤分別為 0.89 億元、0.71 億元和 -0.64 億元， 但政府性投資公司收入來源主要為財 政補助和土地出讓分成；從國有企業 盈虧情況看，盈利企業 47 戶，占總數 35.07%，虧損 81 戶 , 零損益 6 戶。
二、區國企國資工作存在問題和 不足
（一）我區國企存在問題和不足 1. 國資分布過散，國企綜合競爭 力、影響力不強。全區 134 戶國有全資、 控股企業 2016 年末凈資產合計 387.9 億元，戶均 2.9 億元，其中規模超 50 億元的僅 2 戶，處于 10-50 億元的 8 戶， 1-10 億元的 28 戶；生產經營性公司 共有 87 戶，凈資產規模超 10 億元的 僅 1 戶，處于 1-10 億元的 14 戶。總 體上看，我區企業分布較散，特別是 生產經營性公司規模普遍較小，企業 綜合競爭力不強，國有經濟影響力較 弱。 2. 國企持續發展能力弱，國有資 本使用效率和效益不佳。三大類公司 中，政府性投資公司債務負擔重、資 產質量差、“造血功能”弱，企業面 臨嚴峻的生存壓力；生產經營性公司 盈利能力弱，負債水平高，同時業務 空間小、經營模式舊、市場競爭經驗少， 企業持續發展能力不足；資產管理類 公司普遍業務單一、資產回報不高， 國有資產經濟價值體現不充分，國有 資本使用效益發揮不充分。 3. 法人治理結構不健全，國企經 營活力不強、問題多。全區 134 戶國 有全資、控股企業名義上都設立了董 事會、監事會，但絕大部分都為虛設， 重大經營決策、企業負責人管理由主 管部門主導，行政化管理色彩較濃， 存在企業負責人身份轉變不到位、薪 酬分配制度不科學、企業黨建機制不 健全等問題。由于經營責任落實不到 位、經營激勵不足，企業參與市場競 爭的自覺性、積極性不高，經營活力 普遍不強。
（二）我區國資監督管理工作存 在的不足 1、企業國資集中統一監管格局尚 未形成。按照“誰出資誰監管”的原則， 區屬 101 戶國有全資、控股企業中， 65 戶區國資委（辦）出資各級企業納 入區國資管理部門監管范圍，36 戶主 管部門（園區管委會）所屬企業分別 由 12 家主管部門（園區管委會）負責 監管，導致部分國有企業長期游離于 有效監管之外。同時也存在部分主管 部門對下屬國企經營管理干預過多的 現象，個別甚至存在占用下屬國有企 業人財物的情況。 2、國資監管工作體系不夠健全。 目前，區內承擔企業國資監管職責的 單位包括區國資管理部門、主管部門 （園區管委會）、鎮（街道）。區國 資管理部門的監管職責主要落實在區 財政局，局內雖有專門科室負責監管 工作，但工作力量嚴重不足。各主管 部門雖都落實了科室和人員負責監管 工作，但幾乎都為兼職，經驗和精力 欠缺。大部分鎮（街道）對下屬國企 仍按業務歸口來劃分分管領導和管理 科室，未形成專業化工作體系。 3、國資監管職能發揮還不夠到 位。國資監管部門作為履行出資人職 責的專門機構，但由于本身屬行政機 關，工作方式行政化，難以適應市場 化經營，出現職能缺位、越位、錯位。 就我區國資管理部門而言，近年來以 防國資流失、促政府性投資公司規范 運營、管控成本為重點，積極推進監 管實踐，但在推動國資布局結構優化 調整、推動企業建立現代企業制度、 推動健全監管體制落實監管責任方面， 因多種原因，尚著力不多。
三、探索我區國資國企監管新模式 2016 年 10 月，區政府辦公室印 發《關于進一步加強區屬國資國企監 管工作的實施意見》，劃清了國資監 管職責邊界、落實了監管責任、明確 了監管要求。
（一）堅持以管資本為主，完善 國有資產管理體制。根據《關于進一步 加強區屬國資國企監管工作的實施意 見》，分離出資人職責和國資監管職能， 將監管責任落實到位。設立由區政府 直接授權履行出資人職責的國有資本 投資運營公司，逐步籌建不同行業與 領域的國有控股集團，在“國有資本投資運營公司—國有控股集團—企業” 的三層國資管理架構中，發揮國資產 權管理中心、保值增值考核主體、企 業領導人員管理平臺、企業黨建推進 核心等作用，形成“投、融、管、退” 的資本投資運營良性循環，使國有資 本具有“親市場性”；國資監管機構 作為區政府直屬特設機構，負責國有 資本布局結構優化、產業結構調整、 國企發展改革等宏觀管理，以及產權 界定、登記、統計等基礎性管理，負 責對國有資本投資運營公司行使出資 人職責情況進行監督，負責制定國企 經營管理相關規范及監督實施，會同 財政部門建立國有資本經營預算和收 益管理制度，指導鎮、街道健全國資 監管工作體系，強化國資監管。
（二）堅持優化布局結構，推進 區域經濟轉型升級。為拓寬融資平臺 公司新的經營業務，推動其實體化、 市場化運作，在梳理排摸我區各類可 用資源的基礎上，根據城市和產業發 展需要，以“專業化重組、市場化整合、 板塊化經營”為出發點，推動融資平 臺公司轉型，設立若干家功能定位清 晰、主業突出、市場化運作、可持續 發展能力強的國有控股集團；通過整 合重組一批、鞏固加強一批、創新發 展一批、清理退出一批，同時通過積 極推進主管部門與下屬國有企業（含 企業化管理事業單位）脫鉤，將經營 性國有資產并入相關國有控股集團集 中管理，切實提高國有資本集中度、 配置能力和運營效率，產業鏈競爭優 勢和協同效應不斷體現，企業的綜合 實力得到了有效提升，國有經濟的整 體功能和效率得到增強。
（三）堅持提升經濟活力，推動 建立現代企業制度。按照政企分開、 政資分開、所有權和經營權分開的要 求，理順政府與企業關系，理清企業 領導人員身份，健全企業法人治理結 構，形成協調運作、有效制衡的決策、 執行、監督機制，促使國有企業真正 成為依法自主經營、自負盈虧、自我 約束、自我發展的獨立市場主體。建 立企業領導人員分類分層管理制度， 結合國有企業負責人不同選任方式， 實行差異化薪酬分配辦法，推行職業 經理人制度，暢通身份轉換通道；深 化企業內部用人制度改革，建立與現 代企業制度相適應的市場化用工制度， 完善企業工資分配制度，建立健全與 績效掛鉤的獎懲機制，充分調動廣大 職工積極性。因地制宜推進國企混合 所有制改革和員工持股，放大國有資 本功能，促進國企轉換經營機制。
（四）堅持嚴肅執紀問責，有效 防范國有資產流失。從制度建設規范 上織好“安全網”，為國資監管“架 上高壓線、通上高壓電”，通過建立 健全國有企業重大決策失誤和失職、 瀆職責任追究倒查機制，建立和完善 重大決策評估、決策事項履職記錄、 決策過錯認定標準等配套制度；完善 國有資產和國有企業信息公開制度， 設立統一的信息公開網絡平臺，明確 信息公開目錄和要求，建設陽光國企； 結合完善國有企業法人治理結構和加 強企業黨建，建立健全企業內部紀檢 監察工作體系，強化企業內部監督。 探索建立外派監事和總會計師（財務 總監）機制，推動與紀檢巡視、政府 審計、國資監管機構內審等協同配合， 形成合力，增強監督管理的系統性， 進一步把監管這張網織密、織牢，防 止國有資產流失，這既是底線也是紅 線。
（五）堅持加強黨的領導，強化 國有企業黨建工作。黨的領導和黨的 建設是國有企業的獨特政治優勢，是 國有企業的根和魂，黨的領導核心和 政治核心作用在固有企業的發揮就是 要堅持兩個“一以貫之”，把黨的領 導和完善公司治理結構統一起來，將 黨建工作總體要求納入國有企業章程， 明確國有企業黨組織在公司法人治理 結構中的法定地位。在改革中加強黨 建工作，落實責任制，做到黨的建設 同步謀劃、黨的組織和工作機構同步 設置、黨組織負責人和黨務工作人員 同步配備、黨的工作圍繞生產經營中 心工作同步開展。堅持黨管干部原則， 將企業領導人員納入黨組織分級管理 范圍，加強企業領導班子建設。堅持 和完善雙向進入、交叉任職的領導體 制，健全黨組織發揮政治核心作用參 與企業重大決策的機制。同時強化國 企黨的基層組織建設和黨員隊伍建設， 切實落實國有企業黨風廉政建設“兩 個責任”，加強國企紀檢組織建設， 建立國企巡視全覆蓋制度。 （鎮海區財政局課題組）
