張曉嵐，吳勛
（西安交通大學經濟與金融學院 陜西 西安 710061）
摘要：預算績效評價體系的建立與完善是高校預算管理工作的重要環節，本文從政策導向和內部需求角度分析了我國高校預算績效評價研究的動因，指出了國內現有研究尚處于起步階段的不完善性，提出未來研究的重點是評價體系的系統性和實用性。
關鍵詞：高校 預算績效 評價
隨著現代公共事業單位管理制度改革的逐步深化，以及以預算改革為核心的公共財政框架逐步形成，我國預算績效評價體系的建立正在提上日程。預算績效評價貫穿于預算資金分配、執行和評價的全過程，對高校事業發展具有深刻影響。基于國家政策導向和高校發展需求的動因，本文回顧了我國高校預算績效評價研究現狀，并提出了進一步的研究方向。
一、研究的動因：政策導向和內部需求
（一）國家政策導向是預算績效評價的外因 2003年10月，黨的十六屆三中全會發布的《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》明確提出：“要改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。”這是我國政府首次提出關于建立預算績效評價體系的宏觀要求。財政部、教育部為貫徹落實“建立預算績效評價體系”的精神，提高預算資金的安全性、合規性和有效性，近年來進行了一系列預算管理改革。財政部陸續制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（2003年6月）、《中央級行政經費項目支出績效考核管理辦法（試行）》（2003年9月）、《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》（2004年12月）、《中央部門預算支出績效考評管理辦法》（2005年5月）等規章。教育部也分別組織專家在1998年和2000年進行了有關高校財務評價的研究。上述對預算績效評價的制度安排，表明國家對推進預算績效評價工作的政策支持。
（二）高校發展需求是預算績效評價的內因 社會資源的稀缺性使得所有者必須對各種資源進行有效配置，提高高等學校資源的配置效率是市場經濟條件下高校發展的核心內容。隨著我國高等教育管理體制改革的日益深化，高校辦學規模和辦學層次的擴大，帶來了對教育經費需求的激增，而我國教育資源在總量上遠低于世界平均水平，大多只是維持性的，高校發展的經費需求與有限教育資源供給的矛盾十分突出；另外受到教育機制和管理體制等方面因素的制約，教育經費又存在著一定程度上的低效率配置，尤其在高校內部的資源配置方面問題突出。國家通過部門預算配置高校教育資源，高校通過校級預算配置內部教育資源。因此，建立旨在提高教育資金配置績效的預算績效評價體系是優化高校資源配置和加快高校事業發展的必由之路。
二、研究的現狀：起步階段的不完善性
（一）研究現狀的數量描述 在中國學術期刊網中以“預算績效”為檢索詞跨庫精確檢索“中國期刊全文數據庫（1994-）”、“中國優秀博碩士學位論文全文數據庫（1999-）”、“中國重要會議論文全文數據庫（2000-）”、“中國重要報紙全文數據庫（2000-）”，截止2006年3月初，共有17條記錄。其中與高校預算績效評價相關的只有6篇。改為模糊搜索后的記錄共有95條，除去前面已收集的文獻后的相關文獻只有4篇。不僅研究文獻的總量不多，而且研究成果發表時間大都集中于2004年以后，說明我國高校預算績效評價研究目前尚處于起步階段。
（二）研究現狀的分類整理
1、高校預算績效評價的必要性。陸媛（2006）提出建立全面完整的預算績效指標體系是高校預算發揮目標控制功能的關鍵。王明秀，孫海波（2005）認為高等學校的資源是社會資源的重要部分，提高高等學校資源的配置效率是市場經濟條件下高校發展的核心內容。高等學校的預算撥款為政府預算投資，加強高等學校的預算績效評價工作，對提高高等學校資源的配置效率具有舉足輕重的作用。徐榮娣，吳介軍（2005）從預算管理與績效考評的關系入手，提出預算本身并不是最終目的，更多的是充當一種在高校戰略與績效之間聯系的工具。預算體系在分配資源的基礎上，主要用于衡量與監控各部門及資金項目的經營績效，因此，必須對當前高校預算管理進行改革，引入績效考核機制，提高高校預算管理水平。
2、高校預算績效評價的界定。王明秀，孫海波（2005）指出應建立具有中國特色的預算績效評價體系，提高財政資金使用的有效性，逐步實現對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。陳紀瑜，張宇蕊（2004）將預算績效評價界定為以績效為核心，運用特定的指標體系，通過定量定性對比分析，對預算決策、配置、使用過程中的單位產出水平所做出的綜合評價。李淑寧等（2004）定義預算績效考核是對經費支出與產生的效果和影響進行評價的行為，是以支出“結果”和“追蹤問效”為導向，以定性分析與定量評判為手段的預算支出管理模式，這對強化支出管理意識，優化預算支出結構，提高預算支出的社會效益和經濟效益具有重要作用。張澤明等（2004）認為高等教育的社會公益性和非營利性決定了考查高等學校預算運行績效的最好指標是“用錢效益”。“用錢效益”由效率和有效性有機組合而成，效率指衡量在執行規定任務時的單位成本；有效性可廣義地定義為一個計劃成功的程度，即達到既定目標的程度。兩者的完美結合意味著該計劃“用錢效益”很高。
3、高校預算績效評價的原則。陸媛（2006）以企業預算績效指標的制定原則為依據和借鑒，提出高校在設計績效指標時需要遵循的原則有：科學性原則、整體性原則、可比性原則和可行性原則。祝紅霞，張美華（2005）認為建立科學有效的績效評價指標體系是高校二級院系財務管理管理的一個核心環節，是衡量目標管理或是放任自流的一個分水嶺。考慮到高校經濟效益考核的特殊性，除了一般的減少投入、增加產出的效益考核要求外，還有產出考核的模糊性以及人才質量的難以計量性的困難。在建立高校二級財務管理經濟效益指標時，主要考核其經費支出結構的合理性；而在產出效益方面，主要考慮畢業生的一次社會就業率。
4、高校預算績效評價的機制。王明秀，孫海波（2005）總結提高預算績效評價效果的對策與措施包括建立嚴格的預算可行性論證制度、建立預算績效的后評價制度、改革預算會計制度以及信息化建設。彭曉（2005）認為加強對部門預算安排項目的績效考評，逐步建立起項目支出預算的績效評價體系，是進一步深化部門預算改革的一項重要內容。各高校主管部門要加強對項目執行的監督檢查，財政部要對各項目高校的項目執行情況進行不定期的檢查或抽查，及時發現和解決項目執行中出現的問題。財政部還應繼續組織有關部門或委托中介機構對項目的績效進行考評，考評結果作為以后年度審批立項和預算安排的重要參考依據。李淑寧等（2004）主張績效的評價必須通過建立一套科學、合理并行之有效的評價方法、體系和標準來實施，包括確定支出績效考核評價的領導組織機構，建立科學的預算支出績效考核指標體系，建立預算支出績效評價標準以及重視預算支出績效考核評價結果的應用。
5、高校預算績效評價的體系。陸媛（2006）提出高校預算績效評價體系的內容包括績效指標體系、績效目標以及績效目標分解。王明秀，孫海波（2005）從綜合實力、運行績效、發展潛力3個方面闡述高校預算績效評價體系，針對評價提出提高預算投資效果的對策與措施。吳建南，李貴寧（2004）建立的教育財政支出績效評價通用指標體系以公平和效率為核心，涵蓋教育財政支出總體情況、教育財政支出目標達成情況、教育財政支出合規性情況以及教育財政支出間接影響五個層次的指標體系。陳紀瑜，張宇蕊（2004）構想的高校預算績效評價體系包括預算編制的決策評價、預算執行的過程評價、預算決算的結果評價，分別對應于關鍵績效指標、業績指標以及績效測評指標。李淑寧等（2004）認為由于高校內部機構設置和支出功能的多元性，高校支出績效考核體系呈現多層次、多因素立體結構，從經費支出用途及功能上分為項目支出績效體系和部門支出績效體系。
6、高校預算績效評價指標。基于綜合實力、運行績效和發展潛力3個方面的考慮，王明秀，孫海波（2005）設計了如下的評價指標：綜合實力下設財務指標和非財務指標，前者包括學校經費總收入、國家撥款額、學校自籌經費收入、科研活動收入、教學活動收入等；后者劃分為學科建設評價指標、科學研究評價指標、人才培養評價指標和隊伍建設評價指標四類。運行績效下設教育事業核算體系指標、基本建設核算體系評價指標和設備評價指標，教育事業核算體系由師生比、學生人均事業費支出、教師人均科研經費等指標構成；基本建設核算體系涵蓋本年投資計劃完成率，基建投資完成額與基建撥款的比率，投資效果與撥款的比率等指標；設備評價指標通過設備購置費占總支出的比重、儀器設備更新率來衡量。通過年末借款余額、年末存款凈余額和資產負債率等12個指標從不同方面對財務風險進行分析，并在此基礎上綜合評價其發展潛力。陳紀瑜，張宇蕊（2004）認為預算編制決策評價中的關鍵績效指標主要來自于對績效目標的進一步分解，用來描述實現目標的關鍵成功要素和預期的綜合績效水平，這種描述是整體性的、粗線條的。一般采用的指標有家長和學生滿意率、高校畢業生就業率、科研成果轉化率等。預算執行過程評價中的業績指標包括人力資源利用效率指標，如從事教學、科研的專任教師與在校學生人數的適當比率、專任教師與全體教職工的適當比率、專任教師的人均教學工作量等；公用經費使用效率指標，如義務費、設備購置費占公用經費支出的比例、教學條件改善情況、生均占有圖書冊數等；項目資金使用效果指標，如項目對學科建設的推動情況、重要基礎設施改善效果、教學條件和教學環境的改善情況、師資隊伍培訓情況等。預算決算的結果評價要建立績效測評指標，核心內容包括四個方面：產出，反映高校支出項目的直接結果，如萬元財政投入所培養的學生數、學生質量水平等；轉化率等；效率，反映高校財政資金運行管理質量和業務流程效率，如財政經費支持率、財政經費節余率等；效果，反映通過高校支出項目獲取的服務供給能力，產生的經濟效益和社會效益，如非財政性教育經費/財政性教育經費、校辦產業和社會服務收入/非財政性教育經費等；影響，反映高校支出項目對相關環境和社會發展的長遠影響、潛在影響、間接影響，包括公平、就業、技術進步、國際競爭力等多個方面。李淑寧等（2004）從項目支出績效和部門支出績效兩個層次建立了高校內部預算支出績效考核體系。前者針對基本建設、實驗室建設、學科建設、隊伍建設、基礎設施改造等項目，設立基本建設計劃完成率，實驗室設備利用率，國家重點學科、一級學科、二級學科增長率等社會效益指標；以“成本收益率”為宗旨，設立考核項目投入使用增加的收入或節約的成本的經濟效益指標；評價項目的工程技術、施工效率和施工質量的項目投資評價指標。后者針對教學單位、行政管理單位、教學輔助單位、后勤單位的不同，設立實驗課開出率、生均實驗課時、生均培養成本等經濟指標；設立考生考試合格率、師生比、師生滿意程度等社會效益指標。
（三）研究現狀的評述 一是已有的研究文獻究數量較少，總體上處于起步階段。從2003年國家開始提倡建立預算績效評價體系以來，兩年多來針對高校預算績效評價的研究仍不多，從側面反映這一領域還有相當的研究價值。二是缺乏對國外已有研究成果的深入的整理歸納。現有文獻局限在簡要概括國外政府層面的績效預算制度或是對國外高校績效指標的描述，但政府層面的績效預算在概念、范圍等方面不同于高校預算績效評價，僅僅是一種理論基礎；高校績效指標的涉及范圍相對預算績效指標寬泛，僅僅是一種理論參考。三是研究內容尚不完整。明確了預算績效評價的政策導向和必要性，缺乏完善的評價制度與規范；關注對預算績效評價的一般性研究，沒有明確評價主體和評價對象；注重評價指標體系的設立，忽略了評價指標實際值的獲取問題，缺乏對評價指標篩選、賦權、評價標準確定及具體評價方法的研究；局限在對評價指標與程序的理論性探討，缺乏對操作層面的實施方案的設計與檢驗。
三、研究的展望：系統性與實用性
國家政策導向和高校發展需求為高校預算績效評價研究提供了研究動因，現有研究現狀存在的問題使得高校預算績效評價研究又具有相當研究價值，未來的研究應該注重預算績效評價的系統性與實用性。
（一）完善理論框架的系統性 盡管目前理論界與實務界對預算績效評價有較高的關注度，但是畢竟由于起步晚，目前的理論研究還缺乏系統性與整體性、缺乏深度。因此，我們認為目前應該重點關注以下問題：1、評價層次研究：外部管理層或利益相關者對高校整體預算績效的評價的研究與高校自身作為評價主體對內部預算績效評價的研究。2、評價機制研究：由高校預算績效的評價主體、評價組織、評價對象、評價原則、評價制度等構成的整體機理的研究。3、評價指標研究：適應高校預算管理的評價指標體系的研究。4、評價標準研究：來自實踐又能應用于實踐的績效評價指標合理取值范圍的研究。5、評價方法研究：層次分析法、模糊綜合評判法、灰色關聯分析法等綜合評價方法在高校預算績效評價中的應用研究。
（二）充實實踐操作的實用性 高校預算績效評價的最終目的是為評價主體（教育部、高校等）提供可操作的評價手段，實現理論與實踐的結合，需要重點研究下列問題：1、績效評價體系的應用檢驗與反饋完善。采用實地研究、案例研究等方法，對選定樣本高校的預算績效進行評價，結合樣本高校應用情況的反饋意見，對評價體系進行完善。2、績效評價軟件的開發。將軟件開發技術融入高校預算績效評價體系，由計算機實現繁瑣的計算過程，輸入評價指標的實際值即可輸出具體評價結果，增強了評價體系的實用性和推廣價值。
總之，通過對高校預算績效評價研究的動因、現狀分析及展望，我們有理由相信，高校預算績效評價研究有著廣闊的研究前景和研究價值，亟待引起學術界的深度探究！
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