周俊芳
大型國企經濟責任審計，對于 完善領導干部管理和監督機制、促 進懲治和預防腐敗體系建設起到 重要作用。特別是黨的十八大以 來，黨中央、國務院高度重視國有 企業和國有資本審計工作，將經濟 責任審計引向縱深發展。審計“全 覆蓋”理念的提出，為經濟責任審 計工作開辟了新征程。自 2014 年 國家出臺了《國務院關于加強審計 工作的意見》到 2017 年實行的《中 共中央、國務院辦公廳關于深化國 有企業和國有資本審計監督的若 干意見》等重要文件，反復強調“對 公共資金、國有資產、國有資源和 領導干部履行經濟責任情況實行 審計全覆蓋”。特別是 2018 年中 央審計委員會第一次全會中要求 “努力構建集中統一、全面覆蓋、權 威高效的審計監督體系，更好發揮 審計在黨和國家監督體系中的重 要作用”，對審計全覆蓋賦予了更 完備的要求。鑒于傳統審計理念 和方法已很難適應“全覆蓋”審計 要求，因此，審計創新刻不容緩。 一、創新什么：明確四個“更 加注重” 1. 突出重點，更加注重在項目 選點中的精準鎖定。大型國企運 作體量大多十分龐大，少則數十億 多則幾千億的資產量，如果追求 “面面俱到”的全覆蓋，將喪失審計
的效率；如果追求“以偏概全”的 全覆蓋，無異于盲人摸象式的無 效。因此，“突出重點”的審計全覆 蓋是在摸清企業底數的前提下，通 過精準鎖定被審計單位，不拘泥于 審計選點的數量和資金量的比例： 橫向來看，對重點發展板塊、重點 環節特別是高風險領域進行深耕； 縱向來看，對普遍性、傾向性問題 作系統闡述，完整準確勾勒企業全 貌。 2. 預防先導，更加注重對重大 風險隱患的排摸與揭示。2017 年 習近平總書記在十九大報告中提 出：“要堅決打好三大攻堅戰”，其 中與經濟責任審計關系最為密切 的就是“防范化解重大風險”的挑 戰，這也是審計全覆蓋內涵的體 現。比起“審計發現問題”而言，“審 計揭示風險”本身具有更高的難度 和要求，需要對風險做出有效辨識 和分析。 3. 辯證分析，更加注重對決策 事項容錯糾錯機制的運用與完善。 2016 年李克強總理在《政府工作 報告》中首次提出：“要健全激勵機 制和容錯糾錯機制，給改革創新者 撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢 干事、能干成事”。辨證來看，既有 寬容失敗的度量，也有守土有責的 魄力。著力檢查領導干部守法守 紀守規盡責情況，最終實現促進各
級領導干部有所作為，切實履職盡 責。 4. 深化改革，更加注重對影響 企業改革和發展的重大政策安排 予以評估和考量。2017 年中共中 央辦公廳、國務院辦公廳印發的 《關于深化國有企業和國有資本審 計監督的若干意見》中，要求促進 國有企業貫徹執行“黨和國家方針 政策、重大決策部署”、“促進國有 企業深化改革”等與國有經濟改革 發展密切相關的內容被列入國有 企業審計的主要目標。國有企業 是國家經濟政策執行的組成部分， 一方面以促進國家政策順利實施 并實現預期效果為主要審計目標， 另一方面通過跟蹤檢查，及早發現 國家政策制定過程中偏離預期目 標的情況，提出審計意見和建議， 更能體現國家審計在保障國家經 濟社會健康運行的“免疫系統”功 能。 二、如何創新：以四個“努力 實現”助力 1. 努力實現對大型國企全面 審計基礎上的突出重點。審計方 案的確立是至關重要環節，要想在 有限的審計時間、審計人力基礎 上，有重點有針對性的發現問題， 需要依靠詳實有效具可操作性的 審計方案。一份詳略得當、聚焦合 適的審計方案是完成審計目標最重要的環節之一。 方案所要關注的重點一定是 圍繞國家經濟發展大背景、行業發 展大脈絡、企業經營發展大趨勢來 進行的。那些對企業發展起決定 作用的板塊或行業、可能發生高風 險的領域和環節、以及對政策執行 情況做出反饋的資金和資產都應 是“精準鎖定對象”。具體做法第 一步，通過傳統的報表分析結合現 代的大數據模塊分析，把占據主導 地位的資金和行業篩選出來，對經 濟責任審計年度內毛利率、凈資產 收益率、資產回報率等重要經濟指 標變化比率和絕對量變化較大的 部分標識出來，第二步，根據分析 成果，分板塊下發審計任務給全體 審計組成員，逐一全面摸底企業基 本情況，包括三重一大決策機制、 主要經營方式、競爭環境及行業定 位、內部控制情況、年報審計披露 情況、企業發展困境等，初步鎖定 審計關注對象；第三步，通過比對 相關年度國家行業經濟發展大背 景，國家政策調整大方向，比如“營 改增”稅收政策、企業減負相關政 策的影響，將一些無關鎖定對象予 以剔除。第四步，查閱企業相關年 度計劃、中長期發展規劃，董事會 及行政辦公會議紀要，對新興發展 行業、新收購領域、轉型轉制企業、 板塊領導人員長期未更換等企業 予以重點關注，對傳統支柱行業的 重點事項、重點領域自上而下分模 塊一統到底，做到點面結合，不留 死角。 2. 努力實現對企業風險的有 效識別。對審計中發現的問題要 關注與其相聯系的深層次的潛在 漏洞或風險點，不以結果作為判斷 問題的標準和依據，而是更多從程 序合規、利于遠期發展、與企業定 位緊密度關系、內控有效性來把 握。
一是關注制度缺失或執行不 力的經濟活動領域。以會議紀要 代替制度、以業務先行制度跟進作 為操作層面、有完善制度卻用例外 原則來繞開、以領導簽字代替制度 執行，這些現象本質上就是內部控 制缺失的有力證明，這些經濟領域 也必然是高風險的代名詞。二是 關注板塊領導人員長期在一地擔 任一把手，沒有恰當的輪換機制， 容易形成“一言堂”和“一支筆”， 加大了內部控制失效的可能性，也 可能為企業發展制造虛假繁榮。 三是關注國家政策監管缺失或放 手過快領域。國家經濟發展穩中 有進，各種新型經濟模式不斷涌 現，可能存在政策滯后現象。大型 國企特別是競爭類行業國企，同樣 作為法人主體，不受干預市場行為 的政府指令所束縛。但是也必須 承認，合理有效的政策監管，有助 于杜絕可能損害國有資本公平、公 開、公正參與市場交易的行為。這 些領域一旦缺失，可能使國有資本 處于被動的挨打或被暗自利用的 可能性。四是關注企業發展趨勢。
企業發展的軌跡總是印刻在他的 整體戰略部署中的，如果存在發展 投向與整體部署不相符合的情況， 很可能存在短視效應的風險隱患。 比如是否存在披著資產經營的外 衣從事資本運作的內核，可能使資 金投向從經營性轉為投機性，加大 了資金安全性風險。 3. 努力實現對領導人員的公 正評價。重點把握是否為了創新 和是否保持無私。習近平總書記 在 2016 年省部級主要領導干部貫 徹黨的十八屆五中全會精神專題 研討班上的講話中提出以“三個區 分開來”為統領，即“要把干部在 推進改革中因缺乏經驗、先行先試 出現的失誤和錯誤，同明知故犯的 違紀違法行為區分開來；把上級 尚無明確限制的探索性試驗中的 失誤和錯誤，同上級明令禁止后依 然我行我素的違紀違法行為區分 開來；把為推動發展的無意過失， 同為謀取私利的違紀違法行為區 分開來。”因此，區分故意與過失、 主觀與客觀、創新與因循成為審計 實踐的要點。從監管現況看，目前尚未對 容錯糾錯機制形成一套系統的判 斷標準，并未出現“正面清單”或 定性分類，但是如果剝開現象看本 質，對經濟行為全過程予以把控， 在審計實踐中仍具一定可操作性。 一是看起因：關注企業在推進改 革、先行先試中，是否為了創新和 探索所作的嘗試，是否與企業的發 展方向和發展方式同步前進，如果 是前人已經有經驗教訓可供參考 的，或者單純為了追求藍海效應而 涉足非理性分析領域，則不能適用 容錯機制。二是看經過，在創新發 展決策過程中是否履行了必要的 前期調研、可行性分析、盡職調查、 重大事項討論決策等步驟，得出恰 當的判斷。是否謀取個人私利，通 過內幕交易、利益互換等，以企業 利益換取個人利益。如果沒有適 當的程序和步驟，存在背后假公濟 私行為，則需作為重大問題來披 露。三是看結果，是否對企業經營 發展起到重要影響或阻礙，是否在 項目進行中予以重點跟蹤和分析， 根據實際情況做優化和調整，并設 定合理的止損點。如果存在重投 資輕管理的情況，則應作為投資管 理問題來披露。 4. 努力實現對企業政策跟蹤 情況審計的優化提升。要圍繞服 務改革和經濟社會發展的中心，對 一階段來國家頒布的各項重大政 策措施和宏觀調控部署在企業的 貫徹落實情況進行動態監督。以 更高站位，努力實現對審計發現問 題的源頭分析和優化。 一方面，促進國有企業貫徹 執行“黨和國家方針政策、重大決 策部署”。大型國企特別是功能性 國企，承擔社會公共服務和管理職 能，是民生實事的落實載體。對國 家相關政策跟蹤落實情況的審計 應放在十分重要的地位來考慮。
如儲備糧輪換政策的執行對地方 糧食安全穩定的作用、大公交政策 中最后一公里的網線布局對群眾 出行的影響、對資源保護政策的貫 徹中污泥污水處置對環境的影響 等。這些既聚焦于經濟數據，又聚 焦于環保數據、滿意度數據等，既 做定量分析又做定性分析，既著眼 歷史又放眼未來，對審計實現國家 治理起到以小見大的作用。另一 方面揭示和反映政策執行中出現 的新情況新問題，提出完善制度和 政策的建議同樣有其必要性。政 策出臺不是一帆風順的，可能經歷 “水土不服”的過程，需要在執行中 不斷完善和優化。可以是打通政 策落實的“最后一公里”，也可以是 為政策執行“打補丁”，如果審計只 是照搬照用，不能在過程中起到有 效的政策糾偏，就違背了政策制定 者的初衷。 三、今后展望：以“四個系統” 為依托 上述四個“努力實現”是助力 審計全覆蓋的創新要求，也是針對 現有理念和資源做出的審計實踐 參考。從下一步展望看，依托大數 據環境構建“四個系統”，將對經 責審計全覆蓋實現質的飛躍。具 體做法，建議以全國審計系統為集 群，將各地積累的同期數據資源予 以整合提煉、分類分享及維護更 新，擺脫依靠審計人員經驗判斷的 主觀性，更多使用數據和邏輯關系 實現客觀反映。 1. 依托“審計方法系統”，從突 出重點的全覆蓋向平掃型全覆蓋 的飛躍。將現有成熟審計方法、審 計案例分類，以方法、思路、目標、 對應關系、算法等予以排列，針對 企業各級次的全部財務數據和業 務數據為基礎，通過系統滾動核 查，對數據做出“平掃”結果，匹配 出疑點單位和疑點事項，精準確定
方案需重點關注的“點”和“面”。 2. 依托“風險識別系統”，從 單打獨斗向軍團作戰的飛躍。根 據企業所屬行業、規模大小、發展 階段、內控情況、高風險點提示等 錄入系統，以 AI 技術為依托，通過 關鍵詞描述、相似度比對等做出匹 配，對企業發展和管理中可能發生 的隱患予以關注和提示。 3. 依托“評價問責系統”，從主 觀判斷向客觀嵌入的飛躍。通過 將決策機制、決策動機、決策方法、 決策背景、跟蹤管理等情況做定性 和定量化分解，比如涉及領導干部 親屬關聯方交易、在經濟蕭條背景 下的大力擴張行為、背離企業主業 和發展趨勢的投機行為等，可分解 每個環節的每個經濟行為，對其給 予恰當的數據和權重定義，以問卷 式調查、正負分加減為計量，得出 一個相對客觀的總體判斷，對問責 追責的定性逐步實現客觀統一的 標準和口徑。 4. 依托“政策查析系統”，從 單點離散審計向多點聯動審計的 飛躍。將國家重大政策從發布到 執行作全鏈條監控。通過從錄入 并識別政策、到形成政策聯動效應 分析，一方面對政策跟蹤審計中的 政策選取具更大的科學性，自上而 下聯動審計，最大效用體現審計價 值。另一方面，有助于監測在約束 同一經濟行為時，不同部門各自制 定政策的合理性，協調統一性，真 正發揮審計在國家治理中的作用。 全覆蓋視野下，大型國企經濟 責任審計之路任重而道遠，無論方 法和理念如何進階，審計初心從未 改變，通過利用大量企業微觀數據 刻畫宏觀經濟社會運行形勢，促進 審計震懾作用，為國家經濟健康運 行保駕護航。 （作者單位：上海市審計局外 資運用審計處）
