PPP（Public-Private-Partnership）的官方界定 為“政府和社會資本合作模式”，是指在傳統由政 府負責投入的基礎設施及公共服務領域，由政府和 社會資本基于合同而建立的合作關系。從國際實踐 的角度，PPP旨在引入市場機制提供公共產品和服 務的供給數量、質量和效率，并在各方之間實現風 險合理分配?！笆濉币巹澲兄赋?，“創新財政 支出方式，引導社會資本參與公共產品提供”，以 完善財政可持續發展機制。 2014年3月5日，國務院總理李克強在政府工 作報告中指出，在金融、石油、電力、鐵路、電 信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推 出一批投資項目，制定非公有制企業進入特許經營 領域的具體辦法。自此，中國的PPP開始進入“規 范化”階段。黨的十八屆三中全會發布的《中共中 央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出， 允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施 投資和運營。一系列中央支持政策相繼發布，包括 《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指 導意見》（國發〔2014〕60號）、《關于推廣運用 政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金 〔2014〕76號）、《關于開展政府和社會資本合作 的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《關于征求政府和社會資本合作項目財政承受能力論證 指引意見的函》（財辦〔2015〕19號）等。同時， PPP相關立法也日益完善，地方債清理、預算改 革、政府采購、特許經營等領域多管齊下。
一、PPP模式概述
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱， 英文直譯的意思是公私合作（合營）伙伴關系，國 務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資 的指導意見》（國發〔2014〕60號）正式確定的名 稱是“政府和社會的資本合作”。2015年，國務院 在《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作 模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）中 將PPP定義得更為詳細：政府采取競爭性方式擇優 選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按 照平等協商原則訂立合同，明確權責關系，由社會 資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結 果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合 理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮 市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率， 實現公共利益最大化。PPP的基本架構見圖1。
（一）PPP項目的運作方式 基于資產狀況，存量項目和 新建項目可采用不同的運作方 式。存量項目可采取租賃、運營 和維護的合同承包、轉讓—經 營—轉讓等方式。租賃（L）即 公共部門將現有的項目出租給社 會資本，社會資本在特許權下 經營并向用戶收取費用；運營和 維護的合同承包（O&M）即社 會資本經營和維護公共部門的現 有項目，公共部門向社會資本支 付一定的費用；轉讓—經營— 轉讓（TOT）即公共部門將現有 項目轉讓給社會資本，社會資本 經營期過后再移交給公共部門。 新建項目可采用建設—轉讓—經 營、建設—擁有—經營—轉讓、 建設—經營—轉讓、建設—擁 有—經營等方式。建設—轉讓— 經營（BTO）即社會資本投資興 建新項目，建成后把所有權移交 給公共部門，然后經營項目并向 用戶或政府收取費用；建設—擁 有—經營—轉讓（BOOT）或建 設—經營—轉讓（BOT）與BTO 類似，不同的是，資產的所有權 在特許期結束后才移交給公共部 門；建設—擁有—經營（BOO） 即社會資本在永久性的特許權 下，投資興建、擁有并經營基礎 設施。 從付費角度，保障房、能源 類（水電、風電、新能源等）等 經營性項目采取“使用者付費” 方式；城市軌道交通、供電、供 水、供熱等基礎設施、醫療和教 育等公共服務等準經營項目采用
“使用者付費+財政補貼”的方式；環境綜合治理、城市園林、道路、消 防、城市防洪等非經營性項目則采用“政府付費”的方式。（見圖2） PPP項目沒有最佳運作方式，具體運作模式的選擇主要由收費定 價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建 需求和期滿處置等因素決定。每個PPP項目都應該根據自身特點和參 與者的管理、技術、資金實力，選擇合適的運作方式并對其進行優化 調整。 （二）PPP交易流程 PPP交易流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和 項目移交。 項目識別階段包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承 受能力論證，其中“物有所值評價”是財政部門會同行業主管部門從 定性和定量兩方面評估PPP模式相較于政府傳統采購方式模式，能否 降低項目成本、增加供給、提高服務質量和運營效率；“財政承受能 力論證”則是為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生 命周期內的財政支出、政府債務等問題對部門政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證， 每年政府付費或政府補貼等財政 支出不得超出當年財政收入的一 定比例。項目準備階段包括管理 架構組建、實施方案編制和實施 方案審核。項目采購階段包括資 格預審、采購文件編制、響應文 件評審和談判與簽訂合同。項目 執行階段包括項目公司設立、融 資管理、績效檢測與支付和中期 評估。財政部門應結合中長期財 政規劃統籌考慮，納入同級政府 預算，按照預算管理相關規定 執行，財政部門和項目實施機構 應建立政府和社會資本合作項目 政府支付臺賬，在政府綜合財務 報告制度建立后，政府支付義務 應納入政府綜合財務報告。項目 實施機構應每三至五年對PPP項 目進行中期評估，重點分析項目 運行狀況和PPP項目協議的合規 性、適應性和合理性。最后的項 目移交階段包括移交準備、性能 測試、資產交割和績效評價。財 政部門應組織有關部門對項目產 出、成本效益、監管成效、可持 續性、運作方式應用等進行績效 評價，并按相關規定公開評價結 果。具體流程見圖3。 PPP項目關聯方較多，整個 合同框架體系較為復雜。PPP合 同的主體是政府和社會資本，政 府主體是指具有相應行政權力的 政府和政府授權的實施機構，社 會資本主體是指社會資本或項目 公司。發改委所定義的社會資本 主體應是符合條件的國有企業、 民營企業、外商投資企業、混合
所有制企業或其他投資、經營主體。財政部定義的社會資本主體是指 依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企 業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺 公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方 參與本級政府轄區內的PPP項目。PPP項目的合同框架體系見圖4。二、高新區（濱江）河湖水生態環境概況
（一）項目背景 高新區（濱江）是杭州市城區之一，位于錢塘 江南岸，下轄西興街道、長河街道及浦沿街道三個 街道，現有51個社區，常住人口32萬。城區屬亞熱 帶季風性氣候，年平均氣溫16.27℃，平均相對濕度 82%，雨水充沛，年平均降雨1365.9毫米，年平均 蒸發量1207.5毫米，總面積72.02平方千米。區內大 小河道貫穿，42條河道、125個大小池塘及白馬湖 水域，水資源豐富，但區內地表水均受到不同程度 的污染。 針對高新區（濱江）地表水污染現狀，區政府 積極響應省委、省政府、市委、市政府“五水共 治”的號召及國務院的政策，全區于2014年開工建 設工程項目179個，129個已經完工，完成投資8.6億 余元；2015年，高新區（濱江）投入7.3億余元，實 施治水項目91個，重點推進黑臭河整治和消除易澇 易積水點，以實現“基本消除社會反響大、影響面 廣的積淹水區，短時強降雨道路積水及時排除，交 通不中斷，居民家中不進水，重點區域基本能有效 應對不低于二十年一遇的暴雨”的目標。目前，高 新區（濱江）水治理已取得一定成效，但是由于城 市建設步伐加快、人口集聚，區內水質不容樂觀。 （二）水體現狀 高新區（濱江）水系發達、河網密集，主要水 體現狀如下： 地表水類型多，江河湖塘共存。高新區（濱 江）境內錢塘江岸線長達17.3公里；區管河道42 條，長達77.22公里，水域面積172.76萬平方米；還 有1800畝白馬湖水域和125個大小池塘，擁有豐富 的水資源。 污水處理有限，入河污水量大。據高新區（濱 江）城管局提供的信息，目前高新區（濱江）城市 污水日常排放量為10萬噸/天，高峰為14萬噸/天左 右，預計2020年污水排放量將達20萬噸/天?，F階段 蕭山污水處理廠消納高新區（濱江）污水量為7萬 噸/天，2016年污水消納量達10萬噸/天。由于高新
區（濱江）暫無污水處理廠，約3.5萬噸/天的污水 量將通過多種途徑，最終匯入河湖等水體。而初期 雨水嚴重污染已成為事實，所以入河污水量可能遠 大于3.5萬噸/天。 河湖補水頻繁，懸浮物含量高。高新區（濱 江）河湖主要補水來源于錢塘江，通過浦沿、江邊 排灌站（后續階段含在建的華家排灌站）引錢塘江 水至河道，采用“以水治水”的模式稀釋河道污染 水體，河道水質得到一定程度的改善，但這只是將 污染物轉移至其他水體，污染物總量并未削減。由 于錢塘江水體懸浮固體（SS）濃度較高，導致河湖 補水后出現水體渾濁、透明度低，沉水植被無法生 長，而且河道水體污染并未得到有效緩解，水質時 有反復。 主要水質超標，水體污染嚴重。高新區（濱 江）水體氨氮含量（NH3-N）、總磷（TP）等水質 指標出現不同程度地超出地表水Ⅴ類標準（按照地 表水環境質量標準，Ⅴ類主要適用于農業用水區及 一般景觀要求水域）；其中，區內黑臭河道5條， 水質呈全面劣Ⅴ類（無用臟水）的河道25條。 生物多樣性低，水體景觀單一。區內水體水生 動植物稀少，河道水面只有少量挺水植物，沉水植 物缺失，河道整體景觀效果差。 （三）治理關鍵點 高新區（濱江）地處錢塘江沖積平原，地形較 平坦，調查結果顯示，目前高新區（濱江）河湖存 在四個關鍵點需要治理。 第一，生活污水收集困難，處理難度大。目前 高新區（濱江）約有3.5萬噸生活污水通過各排污 口排入河湖水體，收集各排污口污水是一項大工程 且難度大，同時要求在有限的場地條件下完成污水 處理工程，這對污水處理工藝技術也是一個巨大的 考驗。 第二，初期雨水污染濃度高、治理難度大。 在雨水沖刷作用下，暴雨期前15分鐘地表徑流攜 帶了大量的污染物，其有機污染物濃度甚至高于 生活污水。 第三，農業面源無組織排放，增加污染控制難度。全區糧食播種面積約225公 頃，要收集大面積的農業面源、 控制灌溉水排入外界水體是一項 關鍵工作。 第四，高泥沙含量的引水影 響整個區域水體水質，削減引水 泥沙含量意義重大。高泥沙含量 的錢塘江水體直接排入區內水體 導致水體渾濁、透明度低，沉水 植被無法生長。削減引水中泥沙 含量是高新區（濱江）治水關鍵 工作之一。
三、高新區（濱江）水 生態治理項目中PPP模式的 效益研究
由于水生態治理工程無行業 標準，為確保達到預期設計目 標，可選擇性地采用EPC+O（工 程總承包+運行）、DBO（設 計—建設—經營）、PPP（公私 合營）三種模式進行項目實施建 設。 EPC+O（工程總承包+運 行）模式：前期設計施工總承包 模式完成項目建設，建設方根據 建設進度實施驗收并分期支付 相關建設費用。試運行驗收后 簽訂委托運行協議，運行期限 可靈活約定。一般以EPC+O模 式來開展試點項目，比較適合邊 際條件不確定、工程體量較小、 技術風險較大的項目。DBO（設 計—建設—經營）模式：是指從 項目的設計開始就特許給某一機 構進行，直到項目經營期收回投 資和取得投資效益。私人部門投
資建設公共設施，通常也具有該設施的所有權。公共部門根據合同約 定（績效考核），向私人部門支付一定費用并使用該設施，同時提供 與該設施相關的核心服務，而私人部門只提供該設施的輔助性服務。 DBO模式不是傳統的資本性資產采購，而是一種服務采購政策，該政 策對付款、服務標準和績效評估做出了詳細的規定。該模式適合治理 周期長、工程投資規模較大的項目。PPP（公私合營）模式：是由PPP 平臺公司負責項目的融資、建設和運行，政府通過支付水質提升服務 費、后期回購或資產置換的形式來承擔義務。PPP模式適合區域性、 流域性治理的項目。 （一）投資估算 針對EPC+O模式、DBO模式及PPP模式，分別計算項目按3～5年 運行期折算的投資。其中PPP模式的項目投資按10年特許經營期限進 行估算，而DBO模式及PPP模式中工程投資部分采用雙倍余額遞減法 計算每一年設備殘值。表1、表2、表3為采用EPC+O模式、DBO模式及 PPP模式項目經費估算匯總表。 高新區（濱江）城區河道水環境治理工程是一項重大的民生工 程，投入的人力、物力、財力較大，需分階段開展工作，建議分多個 階段實施。分階段實施可根據河湖污染情況及治理的緊迫性和重要性 進行，也可分片區實施階段性工作。 如綜合考慮河道水體污染治理的緊迫性、重要性，可將高新區 （濱江）水體治理分三階段實施。結合項目特點，從經濟角度考慮， 高新區（濱江）河道治理宜采用PPP模式。
表1 采用EPC+O模式投資估算匯總表
項目 范圍
項目名稱
工程投資 （萬元）
工程投資 單價
年運行費 （萬元）
運行費 單價
高新 區 （濱 江） 整體 項目
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生態治理工程 11583 67.05 2896 16.76 湖泊生態治理工程 3000 24.99 260 2.17 引水預處理工程 1320 - 471 0.07 智慧河道工程 1200 6.95 100 0.58 設計費 980 - - 稅金 1019 0 0 0 合計 26492 - 6025
一期 工程
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生態治理工程 3936 22.78 984 5.70 引水預處理工程 1320 - 471 0.07 設計費 506 - - 稅金 526 0 0 0 合計 13678 - 3753
08 （二）效益評估 1．經濟效益 杭州市污水處理廠噸水造價 （含管網建設費，但不包括征地 費）約為4000元/噸，運行費為 2.54元/噸（參考蕭山污水處理廠 收費標準）；本項目采用集中— 分散式治理方式處理生活污水， 噸水造價為2111元/噸，運行費為 1.80元/噸，與污水處理廠污水處 理相比其處理成本降低情況如表 4及圖5、圖6所示。 與傳統污水處理廠污水處理 成本相比，該項目采用的處理 工藝1年處理成本節約3163.37萬 元，3年處理成本節約5712.96萬 元，處理成本方面具有明顯的經 濟優勢。若項目實施2年內高新 區（濱江）未進一步開展截污納 管工作，則采用本方案治理措施 達標后，2年引水及清淤費可節 省648.09萬元，若項目實施后生 活污水每年截污納管為15%，則 2年引水及清淤費可節省1465.17 萬元。 由此可見，PPP模式具有明 顯的經濟效益。 2．社會效益 項目建成后，河湖水質將逐 年改善，水生態環境將逐步恢 復，水體景觀效果也將有顯著的 提升。 對當地的直接受益者——人 民群眾而言，項目的實施，可以 改善當地居民的生活、工作環 境。對地方政府而言，項目的開 展切實執行了浙江省水污染控制 相關法律法規，徹底落實浙江省3．環境效益 該項目通過外源污染控制手 段將有效控制和削減生活污水、 初期雨水、農業面源等污染負 荷，同時采用河湖生態修復技術 削減內源污染，項目運行成功、 達到預期目標效果后將有效降低 出水的化學需氧量（COD）以及 氮磷等污染物含量，使高新區 （濱江）河湖水質符合浙江省 “五水共治”的要求，同時亦可 保證附近人民群眾的生活和身體 健康。另外，可有效增加高新區 （濱江）水環境容量，修復水域 生態系統，對水域生態系統的健 康和完整性有著重要作用，對生 物多樣性保護、生態系統功能提 升起積極作用。
四、高新區（濱江）水 生態治理項目中PPP模式的 風險研究
筆者以高新區（濱江）水生 態治理項目為例，通過實地走訪 調查，收集該項目相關資料，深 入了解項目實施過程中可能產生 的風險，進行整理歸集，并站在 項目參與者分擔風險的角度，對 風險進行量化，運用AHP層次分 析法和專家打分法相結合方式， 對相應的風險制定合理的分擔和 應對措施，旨在為河道治理項目 采用PPP模式降低風險、減少投 資損失提供參考。 （一）確定風險分擔者 河道治理項目實施范圍廣、 持續時間長，項目風險主要有以
表4 生活污水處理成本比對分析下幾類： 1．政策風險。若政府決策 程序不規范、PPP的運作經驗不 足、前期準備不夠和信息不對 稱，都可能導致項目決策失誤或 政策變化，使合作方難以預料和 防范。 2．市場風險。河道環境治 理工程本身面臨市場價格變化風 險，且有可能面臨來自競爭者的 風險。 3．經濟風險。融資方面， 會因為融資結構不合理、金融市 場不健全、融資可及性等因素引 發風險，最主要的表現形式是資 金籌措困難；財務管理方面，也 會因為資金運營管理不善引發財 務風險。 4．信用風險。一方面，由于 PPP項目大多是基礎設施建設， 涉及公共利益和國計民生而備受 關注，一旦觸及公眾利益招致公 眾反對，政府可能迫于壓力無法 兌現原有承諾，產生信用風險； 另一方面，社會資本進入后可能 利用公共資源進行營利，從而違 背合作初衷，引發信用風險。 5．設計風險。項目工程設 計不合理，工程實施過程中的設 計變更，會帶來成本增加、工期 冗長等問題。 6．技術風險。河道治理項 目對相關技術要求較高，技術的 先進性、可靠性、適用性和匹配 性方面都可能產生風險，且風險 隨著技術難度的提高而增大。 7．建設風險。建設風險包 括工程運營風險、工程質量風
險、地質條件風險等，存在于項目設計、施工、管理等各個環節。 8．運營管理風險。河道治理項目建設完工后進入運營管理階段， 在管理結構、人員和項目協調方面存在不確定因素，會影響到運營組 織和管理各方面。 9．不可抗力風險。指合同一方遇到無法控制、無法防范、無法回 避或克服的事件或情況，多為自然災害或意外事故。 高新區（濱江）水生態治理PPP項目風險及其分擔者如表5所示。 （二）確定各指標權重（AHP層次分析法） 本部分采用層次分析法，對各位專家權重進行定量分析。 1．構造層次分析結構 層次分析結構如圖7所示。 2．構造判斷矩陣（一致矩陣法） 判斷矩陣元素aij的標度方法如表6所示，矩陣A元素aij構成如表7 所示。 3．一致性檢驗
因此矩陣 ，可求得A的特征向量
W=（0.40，0.24，0.12，0.12，0.12）T，特征值 。
則各判斷矩陣的一致性指標 。
引入隨機一致性指標，隨機一致性指標如表8所示，本例中RI=1.12。
五、結論和建議
綜上所述，高新區（濱江）河湖水生態環境綜合治理項目運用 PPP模式不僅提高了經濟、社會和環境等效益，同時也在很大程度上 分散了項目風險，降低了資本主體分別承擔的風險。筆者通過對典型 案例的研究，對河道治理項目中PPP模式的運用提出以下政策建議。 1．頂層設計，統一立法。隨著政府和社會資本合作越來越受到重 視，相關鼓勵政策相繼出臺，現有的政策法規主要依據是國發〔2014〕 60號文件《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》 和發改委、財政部出臺的部分規范性文件，法律層面的制度缺失不利 于PPP模式未來發展和有效推廣。PPP模式在中國大范圍推廣且運用日 臻成熟，在充分實踐的基礎上，可以考慮開展統一立法工作。 2．公開公正，防范風險。政府和社會資本合作初衷是風險分擔、 互利共贏，在保護投資人商業秘密的基礎上保證公開公正性，使運作 過程陽光化，不僅可以使項目得到有效監督，也可以充分調動社會資 本的積極性。公平公正有利于政府和社會資本之間合理分配風險，河 道治理項目中，法律、政策風險由政府承擔，設計、建設、技術和運 營風險由社會資本承擔，經濟風險、信用風險和不可抗力風險共同
表9 專家打分結果
專家C1 專家C2 專家C3 專家C4 專家C5 合計 專家權重 0.40 0.24 0.12 0.12 0.12 1
風 險 類 型
R1 政策風險 5 4 4 5 5 4.64 R2 市場風險 5 2 3 4 3 3.68 R3 經濟風險 4 5 5 5 5 4.6 R4 信用風險 5 5 4 4 4 4.64 R5 設計風險 5 2 3 3 3 3.56 R6 技術風險 4 3 2 3 4 3.4 R7 建設風險 3 3 3 3 3 3 R8 運營管理風險 4 1 2 3 3 2.8 R9 不可抗力風險 3 3 1 2 2 2.52
承擔。河道治理項目涉及社會 生產生活各方面，項目風險較 大，但是達到治理效果的社會 收益也是巨大的，應在公開公 正和風險合理分擔的前提下， 利用好PPP模式。 3．權責明確，協調統一。政 府方面，推廣和運用PPP模式應當 牢固樹立平等意識和合作觀念， 建立權責明確、規范高效原則， 前期項目考察要全面深入，合作 過程中明確相關人員責任，將監 管落到實處。社會資本方面，應加 強人才隊伍建設，提高操作人員專 業技能以及管理人員的協調管理能 力，積極與政府對接人員協調溝 通，做到信息對稱。河道治理項目 中，工程建設方面，項目單位應積 極與城市建設和管理部門聯系溝 通，資金方面，財政部門也應委派 工程專業人員進行跟進了解，只有 政府與社會資本各方落實責任、積 極溝通，項目才能有序推進，達到 治理目標。 PPP模式將政府力量和市場 機制相結合，是一種提供公共產 品的新型方式，在當前改革大背 景下符合發展要求和方向。河道 治理項目運用PPP模式，引入社 會資本參與公共項目建設，總體 來說提高了效益、分散了風險， 對合作的積極探索和對產生問題 的深入挖掘，可以為今后的合作 推廣積累寶貴經驗，使PPP模式 真正達到合作初衷。
課題組組長：湯 茵 成 員：蔣憶寧（執筆）
