府會計標準體系采用收付實現制，主要以提供 反映預算收支執行情況的決算報告為目的，但無法準 確、完整反映政府資產負債“家底”，以及政府的運 行成本等情況。同時，現行政府會計領域多項制度并 存，體系繁雜、內容交叉、核算口徑不一，造成不同 部門、單位的會計信息可比性不高。因此，為全面清 晰反映政府財務信息和預算執行信息，促進政府財務
淺談權責發生制政府財務報告 改革難點及對策
——以杭州市蕭山區為例
/蕭山區財政局 江宣諭 徐 穎
管理水平提高和財政經濟可持續發展，財政部按照黨 中央、國務院的決策部署，根據《中華人民共和國預 算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決 定》有關要求，積極推進政府會計改革，致力建設以 權責發生制政府會計核算為基礎的權責發生制政府綜 合財務報告制度。
蕭山區政府財務報告改革的現狀
2013年蕭山區在省廳統一部署下，開始試編權 責發生制政府綜合財務報告，連續三年在沒有相應軟 件支持的情況下，出具了區本級政府綜合財務報告。 2016年，浙江省財政廳下發了《浙江省財政廳關于開 展2016年度政府財務報告編制工作的通知》，要求 各市、縣（市、區）財政部門2017年除編制本級政府 2016年度政府綜合財務報告外，還需組織本級預算部 門編制2016年度政府部門財務報告并進行審核匯總， 政府財務報告改革延伸到預算單位，工作涉及面更 廣、要求更高、難度也更大。 為做好政府財務報告編制試點工作，蕭山區財政 局領導高度重視，第一時間成立了政府財務報告試編 工作領導小組，并出臺蕭山區本級政府財務報告試點 工作方案，對各預算單位及區財政局各業務科室的工 作職責進行分工落實，要求各業務科室和預算單位充 分認識政府財務報告的重要性，切實加強政府財務報 告報表編審質量，做到精心組織、統籌安排，扎實做 好各個環節工作，確保權責發生制政府財務報告制度 改革工作平穩有序推進。 蕭山區政府財務報告編制工作分為四個階段：第 一階段是財政部門對政府財務報告管理系統進行測 試，編寫《政府部門財務報告操作步驟說明》并分發 各預算單位，并對全區各預算單位的政府部門財務報 告編制工作進行布置培訓。第二階段是各預算單位在 財政部門的指導、協助下編制部門（單位）財務報 告。第三階段是財政部門對單位填報數據進行初步審 核，在此基礎上對所有預算單位數據進行抵消、匯總 審核，形成區本級匯總部門財務報表。第四階段是財 政部門在合并部門財務報告和其他納入合并范圍主體 的基礎上，編制抵銷分錄及調整分錄，完成資產負債 表、收入費用表等財務報表，撰寫政府財政經濟狀況 和政府財政財務管理情況，形成完整的本級政府綜合 財務報告。通過這四個階段全區上下的通力合作，蕭 山區順利完成了政府財務報告的試點工作，但與此同
時一些困難也逐步暴露出來，直接影響到報告的編制 質量。
政府財務報告改革中遇到的困難
（一）基層財務人員力量薄弱 權責發生制政府財務報告對政府會計工作提出了 更高的要求，就現實情況來看，基層財務人員專業素 質參差不齊，業務繁忙、工作流動性強、兼職現象普 遍，滿足于報賬、記賬等工作現狀，對新的會計制度 學習主動性不足，對新增工作抵觸情緒嚴重。預算單 位普遍認為部門預算關系到單位本年度資源占用、資 產配置、項目多少等問題，而政府部門財務報告是會 計年度結束后財務數據的事后反映，并且是近兩年來 一項新增工作，無足輕重，從而使政府財務報告編制 工作處于邊緣化，得不到足夠重視。加之財政預算執 行部門對預算單位缺乏約束機制，單位財務人員工作 不到位、編制報告應付了事的現象較為普遍。財務人 力資源的不足使財務報告質量難以保證，嚴重制約了 政府財務報告工作的改革進程。 （二）政府財務報告編制質量與要求存在差距 雙分錄核算不規范。為了滿足預算管理和財務管 理的雙重需求，統一決算口徑，給會計信息使用者提 供準確的信息，將收付實現制和權責發生制巧妙結 合，現行政府會計制度要求雙分錄核算，即增加了資 產基金及待償債凈資產的核算。但因為基層會計人員 力量薄弱，專業知識接受程度不同，造成了單位會計 雙分錄核算不到位，導致會計報表數據缺失。 公共基礎設施核算主體缺失。公共基礎設施項目 竣工，建設單位將在建工程收支數據做竣工決算后， 應由后續管理部門作為核算主體確認資產。但實際情 況是：因歷史遺留問題，公共基礎設施核算制度尚未 健全，核算主體缺失，公共基礎設施資產數據未在資 產賬中體現。長期下來，造成大量的公共基礎設施數 據流失，編制政府部門財務報告時無法準確取得相關 數據。
抵銷難以精準化。現階段我國政府綜合財務報告 的合并抵銷仍然局限于同一政府層級，同級單位間的 政府內部交易事項在核算中未詳盡到單位及事項細 節，而且部分基層會計人員專業素養較弱，單位之間 又缺乏溝通，導致財務報告編制過程中的抵銷事項難 以精準化。同時，由于各預算單位業務的專業性、復 雜性和財政事項的特殊性，也降低了抵銷的準確性。 （三）固定資產計量與折舊數據不全 2016年蕭山區開展了全區行政事業單位固定資產 清查工作，在一定程度上規范了各預算單位固定資產 的記錄與統計工作。但是，就近兩年政府財務報告編 制工作來看，大多數單位固定資產核算與臺賬登記并 不是同一個人，財務部門對固定資產進行核算反映， 資產管理部門進行信息登記，各單位固定資產卡片信 息仍然存在金額、開始使用時間、預計使用月份等信 息登記錯誤，或者是沒有根據實際情況的變化在系統 里及時登記，出現會計賬與固定資產系統數據不一致 的狀況；甚至有的單位由于一些固定資產年數久遠， 具體信息已無法追溯，無法調整，出現永久性差異。 目前蕭山區使用的用友固定資產系統在固定資產累計 折舊系統取數方面尚未完善，按照現行制度要求對資 產按月計提折舊的話，需對系統中資產按類別、入賬 時間、折舊年限等進一步核實分類；還存在需要補提 以往年度的累計折舊問題。如果資產系統不能自動生 成累計折舊相關數據，編制財務報告需要會計人員人 工操作的話，工作難度和工作量將非常大。 （四）信息系統支撐不足 政府財務報告編制工作處于起步階段，很多工作 都在摸索中前行。目前使用的政府財務報告信息管理 系統反應慢、系統漏洞多、操作步驟繁瑣，單位在 編報過程中很大一部分時間浪費在等待系統反應和 刷新頁面上。系統的審核功能不到位，很多審核錯 誤要等單位數據上交以后才發現存在問題，審核公 式、系統功能、操作步驟在編制過程中不斷更新，導 致完成早的單位數據返工，不利于調動單位工作的 積極性。政府財務報告管理系統與總決算、部門決算、固定資產系統等財務軟件銜接不足，很多財務數 據需要人工核對，費時費力，大大降低了政府財務報 告的工作效率。
有效推行政府財務報告改革的對策和建議
（一）加快基層財務人員專業化的培養 為適應政府財務報告工作的需要，我國應注重 政府會計人才的儲備和培養，尤其是基層財務人員 的專業化培養；應當采取有效措施，如加強業務培 訓、公開招考引進、掛職交流等方式，切實提高政 府會計人員的業務水平，以保障政府財務報告工作 的順利推進。 （二）加強信息系統支撐 財政部門應進一步完善固定資產系統，督促各單 位對本單位資產全面清查核實并在固定資產系統中加 以完善，對歷史遺留問題，具體問題具體分析，切實 做到賬實相符、賬賬相符。在夯實數據基礎后，資產 系統能自動計算每月折舊金額，切實減輕財務人員工 作負擔。 政府財務報告管理系統應優化系統本身的性能、 簡化系統的操作流程。在編報工作開始之前完善審核 公式，加強與會計核算、部門決算、固定資產等系統 之間的數據共享，實現系統之間直接取數與數據核 對，在發生數據不一致或是審核有誤的情況時，要求 單位直接在填報時寫明原因，減少后期人工核對數據 的工作量，避免單位數據返工，提高政府部門財務報 告數據的準確性。 （三）制定政府財務報告編制工作規范和考核機制 為進一步規范基層財務工作，充分調動會計人員 工作的積極性，切實提高政府財務報告的質量，針對 政府財務報告編審工作，制定相應的工作規范和考核 機制，有利于明確基本要求、工作流程和職責劃分， 推進各項工作按計劃有序進行。
