編者按 建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告 制度，已經被納入國家“十二五”規劃綱要、黨的十八屆三中 全會決定和新《預算法》等重要的頂層設計，不僅有利于摸清 “家底”，真實全面反映政府財務狀況和運營情況，提高財政 透明度和公共管理水平，也有利于防范政府債務風險，科學預 測未來財政收支情況，促進財政中長期可持續發展。杭州市于 2014年開始試編政府綜合財務報告，迄今已五個年頭。經過五 年的積極探索與實踐，我們立足杭州實際，初步建立起較為完 整的政府財務報告編制制度和流暢的編制工作體系，積累了較 為豐富的編制工作經驗，培養了一支懂業務善鉆研的專業化隊 伍，多次參與財政部和省財政廳的制度修訂、報表設計、報告 會審，所上報的政府綜合財務報告質量屢次獲得省財政廳的通 報表揚。下轄各區縣（市）財政部門的相關人員知行合一，提 煉總結政府綜合財務報告制度改革的成功經驗，從制度體系框 架設計、資產管理、會計制度貫徹執行、會計人員隊伍建設等 方面反映改革過程中存在的問題和障礙，提出深化改革的具體 對策措施，展望未來編制自然資源資產負債表等改革方向。從 各區縣（市）上報的眾多高質量稿件中，我們從中選擇四篇， 分別圍繞基層改革困境、自然資源計價、財政專戶資金合并報 表等方面開展研究和探索，以期在新時代，秉承浙江精神，干 在實處，使杭州市政府綜合財務報告制度改革繼續走在前列， 勇立潮頭。
政府財務報告制度改革情況
（一）實施背景 我國歷來實行以收付實現制為基礎的決算報告制 度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確 反映財政預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了 重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制 度已經難以滿足建立現代財政制度、促進財政中長期 可持續發展和推進國家治理現代化的要求。編制權責 發生制政府財務報告，對全面準確反映政府財務狀況 和運行情況，有效推動政府資產負債管理，防范財政 風險，改進政府績效考核，促進政府規范管理和有效 監督有著積極的意義。 正是在這樣的背景下，國內各界要求進行政府財 務報告制度改革的呼聲日益高漲，2011年“十二五” 規劃綱要提出，要“進一步推進政府會計改革，逐 步建立政府財務報告制度”；2013年十八屆三中全 會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決 定》關于深化財稅體制改革，改進預算管理制度中明 確“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”， 明確政府綜合財務報告制度在政府會計改革中的核 心地位；2013年財政部以財庫〔2013〕16號文印發 了《2012年度權責發生制政府綜合財務報告試編辦 法》，要求全國所有省（自治區、直轄市）必須試編 權責發生制政府綜合財務報告，浙江省包括省本級、 嘉興市本級、海鹽縣本級、寧波市本級、余姚市本級 參加了試編。2014年新頒布的《預算法》提出“各 級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎 的政府綜合財務報告”；隨后國務院批轉財政部《權 責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡 稱《方案》），明確了權責發生制政府綜合財務報告 制度改革的總體目標、主要內容以及時間表、路線圖 等，標志政府財務報告制度改革全面鋪開。為貫徹落 實《方案》要求，2015年財政部出臺了《關于印發 〈政府財務報告編制辦法（試行）〉的通知》《關于
印發〈政府部門財務報告編制操作指南（試行）〉的 通知》和《關于印發〈政府綜合財務報告編制操作指 南（試行）〉的通知》三項制度，從2017年1月1日起 開始實施，浙江省正式編制政府財務報告。 （二）江干區改革實施情況 2014年江干區開始試編2013年度權責發生制政府 綜合財務報告，連續試編3年后，2016年按照浙江省財 政廳要求正式編制政府綜合財務報告，并試點編制部 門財務報告，改革工作全面鋪開。 政府財務報告的編制是一項全面性、綜合性的工 作，面對這一任務，江干區財政局高度重視、精心組 織：一是第一時間召開了由局長、分管副局長、相關 業務科室負責人和業務骨干參加的工作會議，成立區 財政局政府財務報告編制工作領導小組，制定并印發 《關于成立江干區本級政府財務報告編制工作領導小 組的通知》。二是結合江干實際，出臺切實可行的工 作方案。2014年出臺了編制綜合財務報告工作方案， 2016年面對改革新形勢和財政部、省廳新要求，制定 并印發《江干區本級政府財務報告工作方案》（江財 發﹝2016﹞95號）。三是做好培訓、落實工作。2016 年、2017年為編制部門財務報告，江干區組織部門 財務報告編制工作動員，開展相關業務培訓和上機操 作，幫助單位盡快掌握編制方法。在編制過程中抓好 落實，通過QQ、電話、微信等途徑為單位進行答疑解 惑，2016年、2017年均組織有困難預算單位編制人員 進行集中編報，有效保障了部門財務報告編制工作有 序進行。四是集中力量匯總形成政府綜合財務報告， 面對單位上報的部門財務報告，積極落實各方職責進 行審核，在保障數據質量的基礎上，匯總財政總預算 會計、專戶會計等相關數據形成本區綜合財務報告。 根據2016年度政府綜合財務報表顯示，截至2016年12 月31日，江干區政府擁有資產總額133.38億元，負債 總額64.23億元，凈資產總額69.15億元。從總體上看， 流動負債保障率（流動資產/流動負債）為3.1，政府 擁有的流動資產足以償還短期債務。江干區本級政府綜合財務報告的資產負債率為48.2%，負債總額占GDP 的比率（政府債務率）為11.6%，比國際警戒線60%低 48.4個百分點，政府總體財務狀況良好。 在各方配合努力下，江干區建立了較為完善的編 制機制，初步摸清了“家底”。但隨著改革的深入， 工作要求的不斷提高，特別是部門財務報告編制的啟 動，也暴露出了一系列的基礎問題，報告數據質量提 升面臨著較大困境。
政府財務報告改革困境
（一）頂層要求和基層財務力量不匹配 權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政 府會計制度的重大改革，為完成這一目標，近年來財 政部按照《方案》時間表，出臺了各項新制度。編制 權責發生制政府財務報告，對單位會計人員素質提出 了更高要求，要求財務人員從簡單的經濟業務“客觀 記錄者”向專業的“會計核算”+“財務管理”+“綜 合分析”角色轉變，但實際情況是基層財務人員素質 遠達不到改革的要求。根據2018年4月江干區行政事業 單位提供的信息數據統計，全區行政事業單位財務人 員357人，平均1個單位分配不到2名，財務人員明顯力 量不夠。這支基層會計隊伍開展政府財務報告編制工 作存在不少問題：一是臨時工和兼職財務人員較多， 流動性大，工作忙。據調查統計，在江干區單位財務 人員中特崗、臨時人員等有83名，占全區的23.25%。 兼職情況有180人（含在本單位兼職），超過總人數 的一半，其中兼1個單位以上的財務人員有81人，兼3 個單位以上的財務人員有9人。特崗、臨時人員待遇相 對較低、流動頻繁，多工種兼職會使財務人員精力分 散，忙于應付日常事務，工作責任心不強。隊伍不穩 定影響了編制工作的正常開展和銜接，直接影響財務 報告質量。二是財務人員業務知識儲備不夠。據調查 統計，江干區財會專業出自的會計人員占比46.5%，且 中高級職稱占財務人員比只有15.69%。政府財務報告
的編制是一項新工作，但各單位領導包括會計人員的 觀念仍停留在“行政事業單位財務工作就是報賬、記 賬等簡單業務”，基層會計從業人員對這項工作的重 要性及必要性不了解，從思想上尚未認識及接受，行 動上缺少主動學習的動力，這也導致財務人員對政府 會計制度知識更新不夠重視，難以達到財政部改革要 求。三是匯總和編制政府綜合財務報告的人手不足。 不僅基層會計人員缺少，基層財政部門也面臨人手不 夠的情況。據統計，杭州市各區（縣、市）匯總編制 人員都是兼職。編制政府財務報告，財政部門的負責 人員專業素質必須要過硬，不僅要指導部門財務報告 的編制，審核部門報告編制質量，還要對財政整體了 解。但現實中，因為基層財政力量不夠，負責政府財 務報告的人員都是兼職，繁重的工作任務使他們分身 乏術，只求應付了事。基層財務力量和財政工作人員 力量不足，已經成為影響政府財務報告乃至整個政府 會計改革的硬傷。 （二）制度設計和實際執行不一致 會計核算、財務制度是編制政府財務報告的前提 和基礎，為政府財務報告提供堅實的數據支撐，在現 行行政事業單位會計制度的基礎上，財政部出臺了系 列制度，但在現實工作中，這些制度并未執行到位， 導致財務報告數據失真。一是部分預算單位未嚴格按 照制度進行核算。2013年、2014年實施的行政事業單 位會計制度擴大了“雙分錄”適用范圍，增加了預付 賬款、應付賬款等9個科目的“雙分錄”核算。但從 編制部門財務報告來看，情況不容樂觀，許多單位仍 沿用過去的模式，未實行“雙分錄”核算。另外，現 行制度規定行政單位的基本建設投資在單獨建賬、單 獨核算的同時，應按月、至少按年與行政事業大賬合 并，實際上很多單位并未據此操作，影響部門財務報 告數據的完整性。二是部分預算單位內部控制制度缺 失。2012年財政部頒布了《行政事業單位內部控制規 范》，但實際這些制度并未執行到位。以存貨為例， 存貨管理是內部控制體系的重要組成部分，相關會計制度也規定存貨入庫及使用核算分錄，但事實上絕大 多數預算單位并未建立存貨領用制度，存貨購入直接 列支費用，未將存貨作為資產進行反應。三是公共基 礎設施等相關制度執行困難。為規范公共基礎的核 算，現行制度和準則明確規定公共基礎設施由按規定 對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確認。但 事實上公共基礎設施實際價值數據采集十分困難，存 在核算主體缺失、管理意識淡薄，遺留問題較多，所 有權界定較為困難等情況，江干區負責維護管理公共 基礎設施的行政單位均未將這部分資產在單位會計賬 上反映。雖然財政部要求資產條線開始試編公共基礎 設施、文物資產、自然資源等報表，但很多只能以名 義價值反映，數量也不完整，至今財政部門仍無法掌 握本級政府管理的全部公共基礎設施等數據，影響報 告完整性。 （三）大數據采集和軟件匹配相矛盾 在實際操作中政府財務報告數據來自會計核算系 統，同時要和部門決算系統、債務系統、資產管理系 統等相關數據進行核對，軟件系統開發應以編報過程 簡便化、編報質量可靠化、編報程序規范化、編報工 作輕松化為原則，但目前政府財務報告軟件難以滿足 使用者的需求。一是服務器全省集中配置，導致網速 偏慢，編報過程往往是在等待或者重復錄入中進行； 二是軟件功能不夠完善，比如很多審核功能是部門提 交上來之后軟件公司后臺導出來才能知道存在哪些問 題，不能滿足編報要求；三是相關系統之間各自為 政，政府財務報告和其他各個軟件系統之間的核對要 人工完成，大大增加了工作量。
深化政府財務報告制度改革的相關建議
（一）進一步夯實編報數據基礎，全面反映政府 資產負債 數據質量決定了政府財務報告的質量，必須摸清 政府“家底”，加強政府資產負債管理。一是全面清
產核資，規范資產管理。全面清查政府固定資產、無 形資產、政府儲備物資、公共基礎設施、資源性資產 等，并界定市、區之間的產權歸屬。二是全面清理地 方政府債權債務。地方政府債權債務種類繁多，借債 主體也多，要做好債權登記與管理，對于上級轉貸債 務、地方政府債務、政府基金投入、銀行借款、政府 購買服務等各類借款需要進行全面統計和系統管理。 三是全面入賬。結合2019年1月1日起實施的《政府會 計制度——行政事業單位會計科目和報表》，將基本 建設賬、固定資產累計折舊（無形資產累計攤銷）、 公共基礎設施、文物資產、自然資源等根據相關準則 制度規范入賬。 （二）加強會計人才隊伍建設 做好政府財務報告各項工作，需要配備專業的人 員來提供智力支持。一是通過加強繼續教育，開展大 輪訓等，促使會計人員不斷更新知識、積累經驗，優 化知識結構，以適應會計崗位的需要。二是可借助社 會力量充實編報水平，探索會計服務外包，由中介機 構提供預算編制、賬務核算、部門決算、財務報告等 一條龍服務，提高各單位財務管理水平，同時簽訂保 密協議保障數據的安全可靠。 （三）全面提升會計信息化水平 西方不少發達國家的政府會計信息系統建設已經 比較成熟，從報表數據的集中、處理、轉換、核實等 各個流程都有相應的信息系統，很大程度上減少了會 計人員工作量，提高了工作效率，保證了工作質量。 如果沒有現代化的技術手段加以支持，很難在規定的 時間內順利完成任務并保證報告質量。應全面提升政 府部門的會計信息化水平，完善財務核算系統，建設 統一的財務云平臺、資產云平臺、債務云平臺等，并 實現各平臺之間的數據連通，由信息系統自動生成相 應的政府財務報告基礎報表，在節省人力的同時提高 數據質量。
