近些年，國家對高等教育的經費投入不斷增加，高校獲得的可支配經費也大幅度增長。從搜狐網頁得到的教育部直屬高校2017 年與2016 年預算
數據的對比來看，在所有教育部直屬高校中只有6
所負增長的高校，其余 69 所高校 2017 年預算較
2016 年都大幅增加。其中7 所高校的預算增長率超過了30%，另有20 所高校增長率超過了20%。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020 年） 突出了建立中國特色的現代大學制度的要求，并把加強高校內部控制體系建設作為下一個階段的重要任務提了出來。高校經費的增加、資金來源的多樣化、辦學自主權的擴大，對高校的經營管理和內部控制提出了更高的要求。
從全國范圍內來看，我國教育部屬高校大部分都已按照教育部辦公廳發布的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南》（試行）建立起了符合要求的內部控制制度。而新疆教育廳直屬的16 所高校中僅有一所高校按照指南初步建立了內部控制制度。加強高校內部控制建設在保證高校國有資產的安全完整、提高資金的使用效能、有效預防貪腐行為、提高高校辦學的效率和效益等方面顯得尤為重要。本文僅以財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》作為藍本從內部控制的風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制三個方面對新疆教育廳直屬的16 所院校進行問卷調查，分析新疆高校下一步將著重從哪幾個方面來改善加強內部控制設計。本次調查收回有效問卷 14 份，由于樣本數較小，因此僅做描述性統計研究。
一、問卷調查結果分析
（一）經濟活動風險定期評估機制的建立
在本問卷中，建立了高校經濟活動風險定期評價機制的相關問題：1、你所在的學校多久做一次經濟活動風險評估？（A 沒有；B 一個月一次；C 一年一次；D 一年以上一次）；2、當您所在高校的外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化時，是否會進行經濟活動的風險評估？（A 是；B 否）；3、您所在的高校開展經濟活動風險評估時是否成立風險評估工作小組？（A 是；B 否）；4、您所在的高校開展經濟活動風險評估得到的結果是否形成書面報告？（A是；B 否）。問卷調查結果統計如下表所示：
表1 高校建立經濟活動風險定期評估機制的相關問題調查問卷結果統計表
題號 1 2 3 4
選項 A B C D A B A B A B
新疆應用職業技術學院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
昌吉學院 1 0 0 0 0 1 0 1 0 1
和田師范 1 0 0 0 0 1 0 1 0 1
新疆農業大學 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆藝術學院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆職業大學 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
喀什大學 0 0 1 0 1 0 0 1 0 1
新疆大學 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆工程學院 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
新疆廣播電視大學 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆師范高等專科學校 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0
伊犁師范學院院 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0
新疆維吾爾醫學專科學校 0 0 0 1 1 0 0 1 1 0
新疆師范大學 0 0 1 0 1 0 1 0 1 0
合計數 2 1 6 5 12 2 10 4 11 3
占比 14.29% 7.14% 42.86% 35.71% 85.71% 14.29% 71.43% 28.57% 78.57% 21.43%由于高校存在招生管理風險、教學管理風險、科研管理風險、財務管理風險、資產管理風險、物資采購風險、建設項目風險、合同管理風險等多種風險，所以建立經濟活動風險定期評估機制是高校的一項重大任務。規范規定事業單位應當通過建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估。
規范規定高校對經濟活動風險至少每年進行評估一次。在被調查的高校中14.29%新疆的高校沒有對學校的經濟活動風險進行評估過；42.86%的新疆高校對學校的經濟活動風險評估一年進行一次；35.71%的高校對學校的經濟活動風險評估一年以上進行一次。通過調查結果分析我們可以發現， 新疆一半比例的高校不符合規范規定的至少每年評估一次經濟活動風險。規范規定當外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大改變的，應及時對經濟活動風險進行重估。在此次調查中發現85.71% 的高校符合要求。其余14.29%高校均為從未對經濟活動風險進行評估的高校。按照規范的要求，單位應該成立風險評估小組來開展經濟活動風險評估，經濟活動風險評估結果應當作為完善內部控制的依據形成書面報告并及時遞交給單位領導班子。但根據此次問卷調查可知71.43%被調查高校開展經濟活動風險評估時成立了風險評估工作小組；78.57%高校開展經濟活動風險評估得到的結果形成了書面報告。
這表明新疆少數高校的經濟活動風險定期評估機制尚未建立，半數高校的經濟活動風險定期評估機制還不符合要求。經濟活動風險的評估差別主要源于高校領導對內控建設的重視程度不夠。而高校領導對內控建設的不重視則主要源自對內部控制經濟活動的風險評估機制的不了解以及對國家政策要求的不了解。內部控制是對經濟活動及業務活動指定制度、實施措施以及執行的程序的規范化。在我國財政部會計司的官網上可以看到
《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，該意見明確表明推進內部控制建設的主要任務，并重點提出內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位必須于2016 年底前完成內部控制
的建立和實施工作。本次問卷調查的時間為2017
年11 月，但是調查結果仍然呈現出新疆部分高校尚未建立內部控制體系。
（二）經濟活動單位層面的風險評估
本次問卷調查在高校內部控制單位層面的風險評估相關事宜上從8 個方面進行了問卷設計，分別是
5、您所在的高校進行單位層面的風險評估時，是否有確定的內部控制職能部門或牽頭部門？（A 是；B 否）；
6、您所在的高校是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制？（A 是；B 否）；7、您所在的高校經濟活動的決策、執行、監督是否實現有效分離？
（A 是；B 否）；8、您所在的高校是否建立以下機制？（A議事決策機制 ；B 崗位責任制；C 內部監督機制）；9、您所在的高校內部管理制度是否健全？（A 是；B 否）；10、您所在的高校內部管理制度執行是否有效？（A 是；B否）；11、您所在的高校是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制？（A 是；B 否）；12、您所在的高校財務部門工作人員專業技術資格分布如何？（A 高級會計師人數；B 中級會計師人數；C 初級會計師人數；D 注冊會計師人數 ；E 財務部門總工作人員數）調查問卷結果統計表如下所示：表2 高校進行單位層面的風險評估的相關問題調查問卷統計表
題號 5 6 7 8 9 10 11 12
選項 A B A B A B A B C A B A B A B A B C D E
新疆應用職業技術學院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 0 1 4 0 11
昌吉學院 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 1 0 1 3 1 0 11
和田師范 0 1 1 0 0 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 1 1 0 0 8
新疆農業大學 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 4 5 17 0 26
新疆藝術學院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 2 3 0 1 12
新疆職業大學 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 2 2 3 8
喀什大學 1 0 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 3 2 7 0 12
新疆大學 1 0 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 0 1 0 4 13 13 0 45
新疆工程學院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 2 3 0 0 14
新疆廣播電視大學 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 1 0 0 2 1 0 5
新疆師范高等專科學校 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 2 8 0 16
伊犁師范學院 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 1 2 6 0 12
新疆維吾爾醫學專科學校 1 0 1 0 1 0 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 7 0 10
新疆師范大學 1 0 1 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 6 8 11 0 31
合計數 12 2 13 1 13 2 12 13 11 11 2 12 2 13 1 25 48 78 4 221
占比 85.71% 14.29% 92.86% 7.14% 92.86% 14.29% 85.71% 92.86% 78.57% 78.57% 14.29% 85.71% 14.29% 92.86% 7.14% 11.31% 21.72% 35.29% 1.81% 100%
在進行單位層面的風險評估時85.71%的高校有確定的內部控制職能部門或牽頭部門；92.86%的高校建立了高校各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。在內部控制機制的建設情況方面：
92.86%的高校的經濟活動決策、執行、監督實現有效分離；85.71% 的高校建立了議事決策機制，
92.86%的高校建立了崗位責任制，78.57%的高校建立了內部監督等機制。在內部管理制度的完善情況方面：78.57%的高校認為自己的內部管理制度健全；85.71%的高校認為自己的內控制度執行有效。執行有效指標高于制度健全指標的原因是有一所高校說明自己的內控制度正在建設中但是也認為自己的制度執行非常有效。92.86%的高校建立了高校員工的培訓機制、考核機制、輪崗機制等。
以上分析結果體現出部分新疆高校未做到通
過強化內部權力制衡規范內部權力運行。根據自己的業務性質、經營范圍和管理結構，高校應科學設計內部機構，根據管理水平、崗位職責、權力和權力運行規則，按照相互分離的要求，實現決策之間的相互制衡，執行和監督。新疆部分高校未做到這點的原因主要可歸集到對內部控制經濟活動單位層面風險評估相關理論和措施不熟悉，未及時學習國家相關政策。單位主要負責人應該召開會議討論內部控制建立與實施相關的議題；制定、啟動相關的工作機制；制定內部控制的工作方案； 內部控制工作分工及人員配備；開展內部控制專題培訓。
根據在高校財務工作人員的配置方面問題的回答情況繪制了新疆高校財務部門工作人員專業技術資格分布圖如下所示：
從統計圖表中可以看出，新疆高校財務部門工作人員中，有29.86%屬于沒有任何專業技術資格同時沒有注冊會計師認證的其他人員。這反應了新疆高校財務工作人員的專業技術資格配置有待進一步正規化、專業化。高校財務人員專業技術職稱低的主要原因是由于平時工作繁忙，沒有時間準備相關考試。其次由于工資待遇相對一般教師崗位低很多，而招聘門檻又很高（一般為研究生學歷并
通過人事招考），最終結果導致真正專業對口的人才并不會選擇到高校計財部門工作，而最后錄用的工作人員只有相關專業人員。
（三）經濟活動業務層面的風險評估相關問題
在內部控制工作經濟活動業務層面的風險評估上設計了14 個問題進行了問卷調查，分別是：13、您所在的高校預算編制過程中內部各部門間溝通協調是否充分？14、您所在的高校預算編制與資產配置是否相結合？15、您所在的高校預算編制是否與具體工作相對應？16、您所在的高校是否按照上級批復的花銷額度和開銷范圍執行預算？17、您所在的高校是否存在無預算、超預算支出等問題？
18、您所在的高校收入是否實現歸口管理？19、您所在的高校是否按照規定及時向財會部門提供收入的有關憑證？20、您所在的高校是否按照規定保 管和使用印章和票據等？21、您所在的高校是否按
照預算和計劃組織政府采購業務？22、您所在的高校是否依據規定保管政府采購業務相關檔案？23、 您所在的高校是否實現資產歸口管理并明確使用責任？24、您所在的高校是否定期對資產進行清查盤點？25、您所在的高校對賬實不符的情況及時進行處理？26、您所在的高校是否存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形？備選答案均為 A 是；B 否。調查結果統計表如下所示：表3 高校進行經濟活動業務層面的風險評估的相關問題調查問卷統計表
題號 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
選項 A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B A B
新疆應用技術職業學院 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
昌吉學院 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 1
和田師范 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆農業大學 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆藝術學院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆職業大學 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
喀什大學 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆大學 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆工程學院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆廣播電視大學 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆師范高等專科學校 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
伊犁師范學院 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆維吾爾醫學專科學校 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
新疆師范大學 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 1
合計 13 1 13 1 13 1 14 0 5 9 14 0 14 0 14 0 14 0 14 0 14 0 13 1 13 1 0 14
在高校進行經濟活動業務層面的風險評估的相關問題調查結果分析可得：預算管理情況：
92.86%的高校在預算編制過程中單位內部各部門間有充分的溝通協調，92.85%的高校預算編制與資產配置相結合、與具體工作相對應；100%的高校按照批復的額度和開支范圍執行預算。35.71%的高校存在無預算、超預算支出等問題。收支管理情況：所有被調查高校收入均實現歸口管理，均按照規定及時向財會部門提供收入的有關憑據，按照規定保管和使用印章和票據。政府采購管理情況：
100%的高校按照預算和計劃組織政府采購業務；
100%的高校按照規定保存政府采購業務相關檔案。資產管理情況：100%的高校實現資產歸口管理并明確使用責任；92.86%的高校定期對資產進行清查盤點，92.86%的高校對賬實不符的情況及時進行處理。建設項目管理情況：所調查高校均不存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形。
新疆高校預算管理相關問題主要存在于部分高校存在無預算、超預算支出等問題，而這些問題出現的主要原因在于：預算編制時間過短，在相關政策和資料完全掌握之前編制的預算質量不高；預算項目不細、編制粗糙，隨意性大；高校內部預算指標分解批復不合理；預算調整沒有形成良好機制， 致使預算約束力不足。針對這些問題的應對措施有：完善預算編制的組織管理體制；規范預算編制程序，明確歸口管理職責；建立科學編制方法，細化預算編制；明確預算批復主體；根據業務工作計劃， 分解預算資金，完成內部財務權力與單位權力的科學匹配，嚴格預算調整程序。
二、內控設計的建議
通過上述分析得出新疆高校在內控設計方面應該關注的重點內容有：
（一）加強風險防范意識，建立健全風險防范體系
風險控制就是要求高校各級領導首先要樹立風險意識，有了正確的意識之后就需要正確的措施，第一點就是針對各個風險控制點建立有效的風險管理系統。風險防范方面應重點關注：（1）首先無論是領導還是工作人員都必須加強風險意識，同時需要建立一套有效的風險控制系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險投資、風險報告等措施，對高校風險進行全面防范和控制。（2）應保證經濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行重估。（3）高校應當成立風險評估工作小組開展經濟活動風險評估，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估并以經濟活動風險評估結果報告作為完善內部控制的依據。
（二）單位進行單位層面的風險評估時，應當重點關注
1、內部控制工作組織。確定內部控制部門或者領導部門；創建高校各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。高校要將內部控制理念作為自己的組織文化理念，在各級員工中廣泛宣傳。提高管理信息質量并且加強部門間的信息溝通，使高質量的管理信息在各層級之間及時傳遞，從而增強高校各層級工作人員的內部控制觀念。2、內部控制機制的建設情況。目前我國高校的運行管理日趨復雜化，涉及到高校的合同管理、重大項目和政策、各院系的教科研、固定資產、人事、財務、后勤等多個方面。但是，各高校需要在
《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求的指導下結合高校的實際特點進行內部控制建設。使得著眼于所有事業單位內部控制共同方面、普遍使用性的規范更加地具體化，適用于每個高校自身的實際情況。新疆高校內控主要存在問題表現在：由于內部控制體系建設不完善導致控制活動失效，使得高校一些重大工程項目和預算資金的使用缺乏有效的監管，最后控制活動失效。新疆高校應當按照
《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求，實現經濟活動的決策、執行、監督實現有效分離；權力與責任并重，建立健全決策機制、責任制、內部監督機制等。結合實際情況，應加強高校員工內部控制的觀念，重視內部控制，安排專門部門或專業人員負責內部控制制度的建立和實施，確保內部控制的貫徹實施。
3、內部管理制度的完善情況。目前國內高校內部控制制度主要是參照企業內部控制標準制定的，不能完全適應高校多元化發展的結構性特征。目前我國高校的內部控制主要還是集中關注在貨幣資金的控制上，其相應的貨幣資金風險識別、評價和對策等機制還不健全，容易造成決策失誤、投資資金損失和各種浪費。新疆高校應參照、借鑒
《行政事業單位內部控制規范（試行）》健全內部管理制度并有效執行。高校改革的深化不僅需要對現有的內部控制理論進行總結，更需要學習和理解世界先進的內部控制理論。同時，對國內外企事業單位內部控制體系的實際執行情況進行調研，廣泛采納國內外成功案例的優秀經驗，建立健全自身的內部控制規范及相關操作規范，從而形成一個較完整的內部控制規范體系。
4、重點崗位人員管理的內部控制。建立員工培訓、考核、輪換等機制；選拔任用具備相應的資格和能力的工作人員上崗，并且配備專業的信息化技術人才。高校的信息管理系統是對信息化理念、制度、以及信息化載體的軟硬件進行優化整合的一個漸進的系統。在進行信息化建設中，高校應從實際出發，合理規劃、分步實施，挑選合適的技術人員或是對原有掌握信息技術不熟練的人員進行專業的學習和考評，對達不到要求的人員調離原崗位，用以組建高效、精干、專業的建設隊伍。高校審計處應按《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求調整審計處和資產管理處的人員配置，將原有不相容崗位的兼職人員剝離，缺少的人員配齊。降低和規避舞弊行為的發生，保證審計處開展工作時的獨立性，真正發揮其審計監督功能；提升資產管理處的管理效能，保證國有資產完整不受損失。高校的財務處應按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求，取消人員固定崗位管理制度，建立定期輪崗機制。進行崗位輪換，輪換崗位人員須填報移交清單，列明移交的錢、賬、證、表、公章、資料等全部管轄事項，由監交人簽字認可后方可辦理崗位工作移交手續，交接清單要長期存檔。這樣可以避免崗位長期任職產生的工作懈怠、投機舞弊等現象和行為的發生，有利于保證財務數據信息的真實和完整。
（三）高校進行經濟活動業務層面的風險評估時，應當重點關注
1、預算管理情況。
預算編制是高校預算控制活動的首要環節和實現預算管理目標的重要保證，雖然目前高校都建立了預算編制制度，但是預算編制的準確度不高， 編制方法不夠科學；許多預算項目還沒有經過科學論證，就安排預算，導致預算編制不合理；預算支出缺乏有效的監督，約束力不強；有些預算項目的指標還未能做到細化分解，導致預算外資金的追加調整仍然很多，變動較大；有的高校沒有對單位各部門預算負責人和審批人建立有效的“問責”制度，使得預算編制和執行情況都不理想。
新疆高校在預算編制過程中單位內部各部門間應該充分溝通協調，確保預算編制與資產配置相結合。采取分級預算控制時應加強各級預算結果匯總合并的管理，通過與校級預算進行復核及時糾正各院系在分級預算過程中出現的問題。這樣以來，既能對各級分級預算單位進行有效監管，又能很好的控制預算浪費。對分級預算要健全績效評價機制，這樣可以調動各級單位的積極性，利用信息管理平臺對各部門的預算經費的使用情況進行動態跟蹤，可按每個項目每個內獨的預算資金使用的結余情況進行統計，對統計結果進行績效評價， 對有結余的部門進行獎勵。實行零基預算，學校按照規劃的優先等級統籌考慮預算資金。現行的資金預算分權管理模式使得每個單位各自為政，極力爭奪對自己有利的預算份額，而不去關注預算資金的使用效益，更無動力去關注節約資金、降低成本。
2、收支管理及政府采購管理情況。
要加強學校專項資金的管理。實行收支兩條線管理，調整現在已不適合實際情況的收入分配方法。
3、資產管理。
實現資產收益的管理和責任的明確；對資產進行定期清查盤點，對賬實不符的情況及時進行處理；按照規定處置資產。具體做法如下：
（1）建立設備采購論證和評價機制，由不同高等院校實施設備采購和儀器價值評估功能；
（2）建章立制，實現固定資產的制度化管理。各高校要根據自身機構人員配置的實際，制定嚴格的固定資產管理制度，落實資產登記、保管、核算、出借、報廢等制度的運行；
（3）采取有效的獎懲措施，提高固定資產使用效率。積極探索建立大型設備網絡管理系統，促進共享使用儀器設備。
4、優化信息系統
將會計管理與預算編制、采購、基建、資產、承包業務相結合，打通各環節，實現業務信息、審計信息和財務信息相關聯。
（作者單位：新疆大學 新疆財經大學）
