財辦會〔2018〕22號
黨中央有關部門辦公廳(室)，國務院各部委、各直屬機構辦公廳（室），全國人大常委會辦公廳機關事務管理局，全國政協(xié)辦公廳機關事務管理局，高法院行裝局，高檢院計財局，各民主黨派中央財務部門，有關人民團體財務部門，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財政局，有關單位：
為了加快推進政府會計改革，建立健全政府會計準則體系，根據(jù)《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）和《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號），我們起草了《政府會計準則第X號——財務報表編制和列報（征求意見稿）》及說明，現(xiàn)印發(fā)給你們，請組織征求意見，并于2018年8月25日前將書面意見或電子文本反饋我部會計司。同時，歡迎有關方面提出寶貴意見。
聯(lián)系人：財政部會計司制度一處楊海峰
通訊地址：北京市西城區(qū)三里河南三巷三號 100820
電話：010-68552898
傳真：010-68552531
電子郵件：
[email protected]
附件：（詳情請登陸本網站查詢）
1. 政府會計準則第X號——財務報表編制和列報（征求意見稿）
2. 關于《政府會計準則第X號——財務報表編制和列報（征求意見稿）》的說明
財政部辦公廳
2018年7月12日
政府會計準則第×號——財務報表編制和列報
（征求意見稿）
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范政府會計主體財務報表的編制和列報，根據(jù)《政府會計準則——基本準則》，制定本準則。
第二條 財務報表是對政府會計主體財務狀況、運行情況和現(xiàn)金流量等信息的結構性表述。財務報表至少包括下列組成部分：
（一）資產負債表；
（二）收入費用表；
（三）附注。
政府會計主體可以根據(jù)實際情況自行選擇編制現(xiàn)金流量表。
第三條 本準則適用于政府會計主體個別財務報表和合并財務報表。行政事業(yè)單位個別財務報表的編制和列報，還應遵循《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》的規(guī)定；其他政府會計主體個別財務報表的編制和列報，還應遵循其他相關會計制度。
第二章 基本要求
第四條 政府會計主體應當以持續(xù)運行為基礎，根據(jù)實際發(fā)生的經濟業(yè)務或事項，按照政府會計準則制度的規(guī)定進行確認和計量，在此基礎上編制財務報表。政府會計主體不應以附注披露代替確認和計量，不恰當?shù)拇_認和計量也不能通過充分披露相關會計政策而糾正。
如果按照政府會計準則制度規(guī)定披露的信息不足以讓報表使用者了解特定經濟業(yè)務或事項對政府會計主體財務狀況和運行情況的影響時，政府會計主體還應當披露其他的必要信息。
第五條 除現(xiàn)金流量表按照收付實現(xiàn)制原則編制外，政府會計主體應當按照權責發(fā)生制原則編制財務報表。
第六條 財務報表項目的列報應當在各個會計期間保持一致，不得隨意變更，但下列情況除外：
（一）政府會計準則制度要求改變財務報表項目的列報；
（二）政府會計主體業(yè)務性質發(fā)生重大變化或對政府會計主體影響較大的經濟業(yè)務或事項發(fā)生后，在符合政府會計準則制度規(guī)定的前提下，變更財務報表項目的列報能夠提供更可靠、更相關的會計信息。
第七條 性質或功能不同的項目，應當在財務報表中單獨列報，但不具有重要性的項目除外。性質或功能類似的項目，其所屬類別具有重要性的，應當按其類別在財務報表中單獨列報。某些項目的重要性程度不足以在資產負債表、收入費用表等報表中單獨列示，但對附注具有重要性的，則應當在附注中單獨披露。
第八條 重要性，是指在合理預期下，財務報表某些項目的省略或錯報會影響使用者據(jù)此作出決策的，該項目具有重要性。重要性應當根據(jù)政府會計主體所處的具體環(huán)境，從項目的性質和金額兩方面予以判斷，且對各項目重要性的判斷標準一經確定，不得隨意變更。判斷項目性質的重要性，應當考慮該項目在性質上是否顯著影響政府會計主體的財務狀況和運行情況等因素；判斷項目金額大小的重要性，應當考慮該項目金額占資產總額、負債總額、凈資產總額、收入總額、費用總額、盈余總額等直接相關項目金額的比重或所屬報表單列項目金額的比重。
第九條 財務報表中的資產項目和負債項目的金額、收入項目和費用項目的金額不得相互抵銷，但其他政府會計準則另有規(guī)定的除外。資產或負債項目按扣除備抵項目后的凈額列示，不屬于抵銷。
第十條 當期財務報表的列報，至少應當提供所有列報項目上一個可比會計期間的比較數(shù)據(jù)，以及與理解當期財務報表相關的說明，但其他政府會計準則制度另有規(guī)定的除外。
第十一條 政府會計主體應當在財務報表的顯著位置至少披露下列各項：
（一）編報主體的名稱。
（二）資產負債表日或財務報表涵蓋的會計期間。
（三）人民幣金額單位。
（四）財務報表是合并財務報表的，應當予以標明。
第十二條 政府會計主體至少應當按年編制財務報表。年度財務報表涵蓋的期間短于一年的，應當披露年度財務報表的涵蓋期間、短于一年的原因以及報表數(shù)據(jù)不具可比性的事實。
第三章 合并財務報表
第十三條 合并財務報表，是指反映合并主體和其全部被合并主體形成的報告主體整體財務狀況與運行情況的財務報表。
合并主體，是指有一個或一個以上被合并主體的政府會計主體。被合并主體，是指符合本準則規(guī)定的納入合并主體合并范圍的會計主體。合并財務報表至少應當包括下列組成部分：
（一）合并資產負債表；
（二）合并收入費用表；
（三）附注。
第十四條 合并財務報表按照合并級次分為部門（單位）合并財務報表、本級政府合并財務報表和行政區(qū)政府合并財務報表。
部門（單位）合并財務報表，是指以政府部門（單位）本級作為合并主體，將部門（單位）及其合并范圍內會計主體的財務報表進行合并后形成的，反映部門（單位）整體財務狀況與運行情況的財務報表。
本級政府合并財務報表，是指以本級政府財政總會計作為合并主體，將本級政府財政總會計及其合并范圍內會計主體的財務報表進行合并后形成的，反映本級政府整體財務狀況與運行情況的財務報表。
行政區(qū)政府合并財務報表，是指以行政區(qū)本級政府作為合并主體，將本行政區(qū)內各級政府的財務報表進行合并后形成的，反映本行政區(qū)政府整體財務狀況與運行情況的財務報表。
第十五條 部門（單位）合并財務報表由部門（單位）負責編制；本級政府合并財務報表由本級政府財政部門負責編制。
各級政府財政部門既負責編制本級政府合并財務報表，也負責編制本級政府所轄行政區(qū)政府合并財務報表。
第一節(jié) 合并程序
第十六條 合并財務報表應當以合并主體和其被合并主體的財務報表為基礎，根據(jù)其他有關資料加以編制。
合并財務報表的編制采用權責發(fā)生制基礎。合并范圍內被合并主體個別財務報表未采用權責發(fā)生制基礎的，應當先調整為權責發(fā)生制基礎的財務報表，然后再進行合并。
編制合并財務報表時，應當將合并主體和其全部被合并主體視為一個會計主體，遵循政府會計準則制度規(guī)定的統(tǒng)一的會計政策。合并范圍內被合并主體個別財務報表未遵循政府會計準則制度規(guī)定的統(tǒng)一會計政策的，應當先調整為遵循統(tǒng)一會計政策的財務報表，然后再進行合并。
有關被合并主體財務報表調整的辦法或操作指南由財政部另行規(guī)定。
第十七條 編制合并財務報表的程序主要包括：
（一）根據(jù)本準則第十六條規(guī)定，對需要進行調整的個別財務報表進行調整，以調整后的個別財務報表作為編制合并財務報表的基礎；
（二）將合并主體和被合并主體個別財務報表中的資產、負債、凈資產、收入和費用項目進行逐項合并；
（三）抵銷合并主體和被合并主體之間、被合并主體相互之間發(fā)生的債權債務、收入費用等內部業(yè)務或事項對財務報表的影響。在對內部業(yè)務或事項進行抵銷時，不考慮合并主體和被合并主體之間、被合并主體相互之間出售物品（或提供勞務）或其他方式形成的存貨、固定資產、無形資產等所包含的未實現(xiàn)內部出售損益。
第十八條 對于在報告期內因劃轉而納入合并范圍的被合并主體，應當視同其從期初就納入合并范圍，將其期初資產、負債和凈資產項目金額包括在合并資產負債表的期初數(shù)中。
對于在報告期內因劃轉而不再納入合并范圍的被合并主體，應當視同其從期初就不納入合并范圍，其期初資產、負債和凈資產項目金額不包括在合并資產負債表的期初數(shù)中。
在報告期內，被合并主體撤銷的，其期初資產、負債和凈資產項目金額應當包括在合并資產負債表的期初數(shù)中。
第十九條 對于在報告期內因劃轉而納入合并范圍的被合并主體，應當視同其從期初就納入合并范圍，將其報告期內的收入、費用項目金額包括在合并收入費用表的本期數(shù)中。
對于在報告期內因劃轉而不再納入合并范圍的被合并主體，應當視同其從期初就不納入合并范圍，其報告期內的收入、費用項目金額不包括在合并收入費用表的本期數(shù)中。
在報告期內，被合并主體撤銷的，其期初至撤銷日的收入、費用項目金額應當包括在合并收入費用表的本期數(shù)中。
第二十條 在編制合并財務報表時，被合并主體除了應當向合并主體或編制部門提供財務報表外，還應當提供下列有關資料：
（一）采用的與政府會計準則制度規(guī)定的統(tǒng)一的會計政策不一致的會計政策及其影響金額；
（二）其與合并主體、其他被合并主體之間發(fā)生的所有內部業(yè)務或事項的相關資料；
（三）編制合并財務報表所需要的其他資料。
第二節(jié) 部門（單位）合并財務報表
第二十一條 部門（單位）合并財務報表的合并范圍應當以財政預算領撥關系為基礎予以確定。有下級預算單位的部門（單位）為合并主體，其下級預算單位為被合并主體。合并主體應當將其全部被合并主體納入合并財務報表的合并范圍。
下級單位與上級部門（單位）不存在預算領撥關系但存在行政隸屬關系的，也應當納入上級部門（單位）合并財務報表的合并范圍。
第二十二條 部門（單位）合并資產負債表應當以部門（單位）本級和其被合并主體符合本準則第十六條要求的資產負債表為基礎，在抵銷內部業(yè)務或事項對合并資產負債表的影響后，由部門（單位）本級合并編制。
編制部門（單位）合并資產負債表時需要抵銷的內部業(yè)務或事項包括：
（一）部門（單位）本級和其被合并主體之間、被合并主體相互之間的債權（含應收賬款壞賬準備，下同）、債務項目；
（二）部門（單位）本級和其被合并主體之間、被合并主體相互之間其他業(yè)務或事項對部門（單位）合并資產負債表的影響。
第二十三條 部門（單位）合并資產負債表中的資產和負債，應當分別按流動資產和非流動資產、流動負債和非流動負債列示。
第二十四條 部門（單位）合并資產負債表中的資產類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一） 貨幣資金；
（二） 短期投資；
（三） 財政應返還額度；
（四） 應收及預付款項；
（五） 存貨；
（六） 一年內到期的非流動資產；
（七） 長期投資；
（八） 固定資產凈值；
（九） 在建工程；
（十） 無形資產凈值；
（十一） 研發(fā)支出；
（十二） 公共基礎設施凈值；
（十三） 政府儲備物資；
（十四） 文化文物資產；
（十五） 保障性住房凈值；
（十六） 待處理財產損溢。
第二十五條 部門（單位）合并資產負債表中的資產類至少應當包括流動資產、非流動資產和資產的合計項目。
第二十六條 部門（單位）合并資產負債表中的負債類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一） 短期借款；
（二） 應交稅費；
（三） 應繳財政款；
（四） 應付及預收款項；
（五） 應付職工薪酬
（六） 應付政府補貼款
（七） 一年內到期非流動負債；
（八） 長期借款；
（九） 長期應付款；
（十） 預計負債。
第二十七條 部門（單位）合并資產負債表中的負債類至少應當包括流動負債、非流動負債和負債的合計項目。
第二十八條 部門（單位）合并資產負債表中的凈資產類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一） 累計盈余；
（二） 專用基金；
（三） 權益法調整。
第二十九條 部門（單位）合并資產負債表中的凈資產類應當包括凈資產的合計項目。
第三十條 部門（單位）合并資產負債表應當列示資產總計項目、負債和凈資產總計項目。
第三十一條 部門（單位）合并收入費用表應當以部門（單位）本級和其被合并主體符合本準則第十四條要求的收入費用表為基礎，在抵銷內部業(yè)務或事項對合并收入費用表的影響后，由部門（單位）本級合并編制。
編制部門（單位）合并收入費用表時，需要抵銷的事項包括部門（單位）本級和被合并主體之間、被合并主體相互之間的收入、費用項目。
第三十二條 部門（單位）合并收入費用表中對收入應當按照收入來源進行分類列示。
第三十三條 部門（單位）合并收入費用表中的收入類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）財政撥款收入；
（二）事業(yè)收入；
（三）經營收入；
（四）其他收入。
第三十四條 部門（單位）合并收入費用表中的收入類應當包括收入的合計項目。
第三十五條 部門（單位）合并收入費用表中對費用應當按照功能進行分類列示，同時應當按照費用的性質進行分類列示。
第三十六條 部門（單位）合并收入費用表中的費用類按照功能至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）業(yè)務活動費用；
（二）單位管理費用；
（三）經營費用；
（四）資產處置費用；
（五）其他費用。
第三十七條 部門（單位）合并收入費用表中的費用類按照性質至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）工資和福利費用；
（二）商品和服務費用；
（三）對個人和家庭補助費用；
（四）對企業(yè)補助費用；
（五）折舊費用；
（六）攤銷費用；
（七）計提專用基金；
（八）所得稅費用
（九）資產處置費用；
（十）上繳上級費用；
（十一）對附屬單位補助費用；
（十二）其他費用
第三十八條 部門（單位）合并收入費用表中的費用類應當包括費用的合計項目。
第三十九條 部門（單位）合并收入費用表應當列示本期盈余項目。
本期盈余，是指部門（單位）某一會計期間收入合計金額減去費用合計金額后的差額。
第三節(jié) 本級政府合并財務報表
第四十條 本級政府合并財務報表的合并范圍應當以財政預算領撥關系為基礎予以確定。本級政府財政總會計為合并主體，其所屬部門（單位）和資金基金等為被合并主體。
本級政府合并財務報表的具體合并范圍由財政部另行規(guī)定。
第四十一條 本級政府合并財務報表應當以本級政府財政總會計和其被合并主體符合本準則第十六條要求的財務報表或合并財務報表為基礎，在抵銷內部業(yè)務或事項對合并財務報表的影響后，由本級政府財政部門負責編制。
編制本級政府合并財務報表時，需要按照本準則第十六條規(guī)定進行調整的被合并主體個別財務報表包括財政總預算會計報表和資金基金類財務報表（會計報表）。
編制本級政府合并財務報表時，需要抵銷的內部業(yè)務或事項包括：
（一）財政總會計與部門（單位）之間、財政總會計與資金基金之間的債權債務、收入費用項目。
（二）部門（單位）相互之間的債權債務、收入費用項目。
第四十二條 本級政府合并資產負債表中的資產和負債，應當分別按流動資產和非流動資產、流動負債和非流動負債列示。
第四十三條 本級政府合并資產負債表中的資產類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）貨幣資金；
（二）短期投資；
（三）應收及預付款項；
（四）存貨；
（五）一年內到期的非流動資產；
（六）長期投資；
（七）應收轉貸款；
（八）固定資產凈值；
（九）在建工程；
（十）無形資產凈值；
（十一）政府儲備物資；
（十二）公共基礎設施凈值；
（十三）保障性住房凈值；
（十四）文物文化資產。
第四十四條 本級政府合并資產負債表中的資產類至少
應當包括流動資產、非流動資產和資產的合計項目。
第四十五條 本級政府合并資產負債表中的負債類至少
應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）應付短期政府債券；
（二）短期借款；
（三）應付及預收款項；
（四）應付職工薪酬；
（五）應付政府補貼款；
（六）一年內到期的非流動負債；
（七）應付長期政府債券；
（八）應付轉貸款；
（九）長期借款；
（十）長期應付款。
第四十六條 本級政府合并資產負債表中的負債類至少應當包括流動負債、非流動負債和負債的合計項目。
第四十七條 本級政府合并資產負債表應當列示凈資產項目。
第四十八條 本級政府合并資產負債表應當列示資產總計項目、負債和凈資產總計項目。
第四十九條 本級政府合并收入費用表中對收入應當按照收入來源進行分類列示。
第五十條 本級政府合并收入費用表中的收入類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）稅收收入；
（二）非稅收入；
（三）事業(yè)收入；
（四）經營收入；
（五）投資收益；
（六）政府間轉移性收入。
第五十一條 本級政府合并收入費用表中的收入類應當包括收入的合計項目。
第五十二條 本級政府合并收入費用表中對費用應當按照費用性質進行分類列示。
第五十三條 本級政府合并收入費用表中的費用類至少應當單獨列示反映下列信息的項目：
（一）工資福利費用；
（二）商品和服務費用
（三）對個人和家庭補助費用；
（四）對企事業(yè)單位補貼費用；
（五）政府間轉移性費用；
（六）折舊費用；
（七）攤銷費用；
（八）經營費用；
（九）資產處置費用；
（十）其他費用。
第五十四條 本級政府合并收入費用表中的費用類應當包括費用的合計項目。
第五十五條 本級政府合并收入費用表應當列示本期盈余項目。
第四節(jié) 行政區(qū)政府合并財務報表
第五十六條 行政區(qū)政府合并財務報表的合并范圍一般應當以行政隸屬關系為基礎予以確定。行政區(qū)本級政府為合并主體，其所屬下級政府為被合并主體。
第五十七條 縣級以上政府應當編制本行政區(qū)政府合并財務報表。
第五十八條 行政區(qū)政府合并財務報表應當以本級政府及所屬下級政府合并財務報表為基礎，在抵銷內部業(yè)務或事項對合并財務報表的影響后，由本級政府財政部門負責編制。
編制行政區(qū)政府合并財務報表時，需要抵銷的內部業(yè)務或事項包括各級政府合并財務報表之間需要抵銷的債權債務、收入費用等項目。
第五十九條 行政區(qū)政府合并財務報表包括合并資產負債表和合并收入費用表，其項目列示與本級政府合并財務報表一致。
第五節(jié) 附 注
第六十條 合并財務報表附注一般應當披露下列信息：
（一）合并財務報表的編制基礎。
（二）遵循政府會計準則制度、相關編報規(guī)則的聲明。
（三）合并財務報表的合并主體、被合并主體清單，及其基本情況。
（四）被合并主體所采用的與政府會計準則制度規(guī)定不一致的會計政策，編制合并財務報表的處理方法及其影響。
（五）本期增加、減少被合并主體的基本情況及影響。
（六）合并財務報表重要項目明細信息及說明。
（七）未在合并財務報表中列示但對報告主體財務狀況和運行情況有重大影響的事項的說明。
（八）需要說明的其他事項。
第四章 附 則
第六十一條 部門（單位）年度合并資產負債表的格式參見本準則附錄。本級政府合并財務報表和行政區(qū)合并財務報表的格式由財政部另行規(guī)定。
第六十二條 本準則自 2019年 1月 1日起施行。
附件 2:
關于《政府會計準則第×號——財務報表編制和列報
（征求意見稿）》的說明
為了加快建立政府會計標準體系，規(guī)范政府會計主體個別財務報表和合并財務報表的編制與列報，我們根據(jù)《政府會計準則——基本準則》起草了《政府會計準則第×號——財務報表編制和列報》（以下簡稱本準則）征求意見稿。有關情況說明如下：
一、起草背景及意義
財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府會計是財政管理的基礎和重要內容。通過政府財務會計核算，科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用等信息，是建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。國務院批轉財政部的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）規(guī)定，各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系內，按時編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的財務報告。各部門應合并本部門所屬單位的財務報表，編制部門財務報告。各級政府財政部門應合并各部門和其他納入合并范圍主體的財務報表，編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。縣級以上政府財政部門要合并匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編制本行政區(qū)政府綜合財務報告。按照《改革方案》要求，要力爭在 2020 年之前建立起具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。
財務報表是財務會計確認和計量的最終結果體現(xiàn)，有關規(guī)范財務報表編制和列報的會計規(guī)定是會計準則體系的重要組成部分，國際公共部門會計準則和我國企業(yè)會計準則體系均對財務報表列報及合并財務報表進行了規(guī)范。2015年我部出臺的《政府會計準則——基本準則》對政府財務報表的內容和結構進行了原則性規(guī)定，明確要求政府會計應當根據(jù)相關規(guī)定編制合并財務報表。2017年我部出臺的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（以下簡稱《政府會計制度》）對行政事業(yè)單位個別財務報表的格式及填制說明進行了規(guī)定，但并未對財務報表編制的基本要求以及合并財務報表的編制和列報等進行規(guī)定。因此，研究制定本準則不僅是規(guī)范個別財務報表和合并財務報表編制的迫切需要，也是加快建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的內在要求。
二、起草過程
政府財務報表、特別是政府合并財務報表的編制問題，是國內外政府會計理論界和實務界公認的會計難題，也是權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的關鍵問題。為此，我
們按照立足國情、借鑒國際的原則，積極推進本準則的起草工作。截至目前，本準則起草主要經過以下過程：
（一）開展課題研究。為了深入研究政府合并財務報表相關問題，2015年我們設立兩項課題，委托相關單位分別從國際和國內兩個角度，對政府財務報表的理論和實務問題等
進行梳理與分析，進而對政府財務報表合并原則、合并范圍和合并程序等問題提出了政策建議。2017年，我們又設立了一項課題，專門對政府財務報表列報問題進行了研究。相關課題的研究成果為規(guī)范財務報表的編制和列報奠定了堅實的理論基礎。
（二）起草準則討論稿。經報部領導同意，本準則起草工作納入 2018 年會計司工作計劃。年初，我們在前期研究基礎上即著手起草本準則討論稿。在討論稿起草過程中，我們積極借鑒了《國際公共部門會計準則第 6號——合并財務報表和單獨財務報表》和《企業(yè)會計準則第 30 號——財務報表列報》《企業(yè)會計準則第 33 號——合并財務報表》等準則的相關規(guī)定，并適度吸收了我部近年來推進的權責發(fā)生制政府綜合財務報告試編和試點工作中的經驗和成果。
（三）小范圍征求意見及內部討論。2018年 5月形成本準則討論稿之后，我們通過電子郵件形式小范圍征求了部分政府會計準則委員會咨詢專家、從事政府會計研究的學者、參與政府綜合財務報告試點編制的地方財政國庫部門的工作人員以及個別注冊會計師和軟件公司人員的意見。根據(jù)相關專家的意見和建議，我們進一步完善了討論稿，并在多次討論基礎上形成了本準則征求意見稿。
三、需要說明的幾個問題
（一）關于本準則適用范圍
當前，關于政府會計主體合并財務報表的編制和列報，在政府會計準則制度層面尚屬空白；關于政府會計主體個別財務報表，《政府會計制度》已經對行政事業(yè)單位個別財務報表的格式和編制要求做了規(guī)定，《財政總預算會計制度》等對于財政總預算會計報表格式和編制等要求也做了規(guī)定，但對于個別財務報表列報的基本要求缺乏統(tǒng)一的規(guī)定?，F(xiàn)行企業(yè)會計準則體系和國際公共部門會計準則體系中，對于財務報表列報和合并財務報表分別兩項準則進行規(guī)范，但財務報表列報準則的規(guī)定既適用于個別財務報表，也適用于合并財務報表。
考慮到目前政府會計相關制度中已經對個別財務報表的格式和編制等要求進行了規(guī)定，為更好地協(xié)調會計準則制度的關系，本準則將財務報表列報和合并財務報表兩部分內容有機結合在一起，主要規(guī)定財務報表（包括個別財務報表和合并財務報表）列報的基本要求和合并財務報表的編制與列報。
（二）關于合并財務報表的組成
新《預算法》第九十七條規(guī)定，各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務委員會備案?！陡母锓桨浮访鞔_提出，各級政府財政部門應合并各部門和其他納入合并范圍主體的財務報表，編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。因此，本準則規(guī)定的合并財務報表由合并資產負債表、合并收入費用表和附注構成。
（三）關于合并范圍的確定
合并范圍的確定是合并財務報表的關鍵。企業(yè)合并財務報表的合并范圍以控制為基礎予以確定，而控制一詞主要基于投資方與被投資方的股權控制關系，如何判斷控制在實務中存在一定困難。由于政府會計主體之間，如主管部門（單位）與所屬單位、本級政府財政與同級政府各部門（單位）、上級政府與下級政府之間，并不存在類似企業(yè)的投資控制關系，因此，政府合并財務報表范圍的確定不能直接采用企業(yè)會計準則的原則。即使國際公共部門合并財務報表準則中引入了控制的概念，但與企業(yè)準則中控制的界定及判斷標準存在本質差異，因此世界各國在編制政府綜合財務報告時都結合實際情況對控制概念進行了本地化處理。
為了提高政府合并財務報表的可操作性，本準則沒有引入控制概念及其判斷標準，而是在立足我國國情基礎上，對不同級次合并財務報表的范圍進行了具體規(guī)定，即部門（單位）合并財務報表的合并范圍應當以財政預算領撥關系為基礎予以確定；不存在預算領撥關系的，按照行政隸屬關系予以確定。本級政府合并財務報表的合并范圍應當以財政預算領撥關系為基礎予以確定。行政區(qū)政府合并財務報表的合并范圍應當以行政隸屬關系為基礎予以確定。此外，考慮到本級政府合并財務報表的范圍在不同國家做法不一，且目前我國相關方面也有不同看法，因此，本準則規(guī)定，本級政府合并財務報表的具體合并范圍由財政部另行規(guī)定。
四、需要征求意見的問題
1.本準則關于政府財務報表的基本要求是否合適？如不合適，還需做哪些補充或調整？
2.本準則關于政府合并財務報表合并程序的規(guī)定是否合適？如不合適，還需做哪些補充或調整？
3.本準則在政府合并財務報表合并程序中是否應當對于抵銷事項引入重要性水平？如果是，對于重要性水平的界定有何具體建議？
4.本準則關于確定政府合并財務報表合并范圍的規(guī)定是否合適？如不合適，還需做哪些補充或調整？
5.本準則關于部門（單位）合并財務報表的列報內容及格式是否合適？如不合適，還需做哪些補充或調整？
6.本準則關于本級政府合并財務報表的列報內容是否合適？如不合適，還需做哪些補充或調整？
7.除以上問題外，您對本準則還有哪些意見和建議？
