羅 杰 王文才
當前，各地不斷推進和深化全過程預算績效管理，雖取得了一定的成效，但也不同程度地存在績效與預算管理“兩張皮”現象，其根本原因在于對公共財政預算中“目標、預算、績效、責任”的關系缺乏完整的認識，對績效在促進預算管理科學化方面的作用缺乏清晰的定位，對提升績效管理實質性效果缺乏有效的路徑和方法。如何將績效理念和方法深度融入預算管理的全過程，將績效要求實質性地嵌入到預算管理的每一個環節，已成為全面實施績效管理亟待突破的瓶頸問題。為此，筆者提出以下建議：
一是完善以績效目標為核心的項目庫建設，實現績效目標與立項評審、預算編制的有機結合。推行以明確績效目標為基礎的項目庫建設，預算部門（單位）根據部門職責和規劃，根據重要性原則確定本部門（單位）的項目庫，并按輕重緩急從項目庫中選取項目，向財政部門申報預算，進入財政預算項目庫。健全項目入庫前的評審機制，將項目目標評審、預算評審（績效前評價）等實質性嵌入預算編制的環節，遵循“設立項目有目標、設置目標有評審、評審通過再入庫、入庫項目再預算”的原則和要求。根據項目的立項文件，按照申報的績效目標，確定項目預算評審的內容，包括基本內容和個性化內容，體現依據充分、目標清晰、預算合理、措施到位。設置科學、合理、有效的項目支出評審流程，充分體現評審過程的公開、公平和公正，體現各績效參與主體在評審中的績效責任和制約作用。健全科學、合理、操作性強的評價指標，完整反映項目決策和立項科學性、項目績效目標的合理性、項目管理措施的保障度、項目績效與資金投入的匹配性。建立評審結果應用機制，根據評審結果及分數排序，作為預算安排的重要依據。
二是建立績效目標運行監控機制，實現績效跟蹤與強化預算執行的有機結合。確定績效跟蹤主體。績效跟蹤原則上以預算部門（單位）自評為主，財政部門根據重要性原則，可組織實施重點項目跟蹤，以強化預算支出執行、完善預算支出計劃，督促重點項目績效目標的實現。選擇績效跟蹤時間。對預算年度內項目，通常會選擇第三季度進行績效跟蹤；對以項目周期為跟蹤時間的，由績效跟蹤主體根據項目特點和項目產出要求予以確定；重大項目可以實施動態跟蹤。規范績效跟蹤程序，將績效跟蹤作為項目實施的內涵要求，形成制度化和機制化。健全跟蹤指標體系。重點對項目的實施和管理情況、預算執行情況、項目的產出目標的實現程度等予以重點跟蹤。注重結果應用。發現績效偏差，應立即查找問題，分析原因，采取措施，及時糾偏；對項目明顯偏離原目標軌道的，應采取必要的措施進行干預、及時整改；對跟蹤發現的績效低下或無績效的項目，按規定及時調整執行或停止執行。
三是建立評價結果與績效整改問責制度，實現績效管理良性循環。提高績效評價的質量，要關注成本效益指標的設計，提高績效評價的科學性、針對性、合理性、準確性、有效性。開展多類型的績效評價，從不同的維度分析部門支出、專項資金、項目預算、資產管理、基本費用、內部控制之間的績效關聯性。實行評價結果與預算安排相結合的預算管理制度：對年度預算執行好的單位，在下一年度預算指標的分配上予以優先保障；對部門年度總體預算執行率低下的，按照同比例予以削減下一年度預算指標；對項目執行結果評價不好、未達到預期績效目標的項目予以削減下一年度項目預算。
四是完善全過程績效管理信息公開制度，主動接受社會各界對績效管理的監督。要進一步加大財政預算績效管理信息的公開力度，推進績效目標管理情況及重點項目績效目標隨同預算公開，推進評價結果以及評價報告的公開。評價結果和報告應在政府網站、部門官網等規定渠道進行公開，接受社會各界的監督。
五是探索引入預算大數據管理理念和方法，提升財政預算績效管理科學化、精細化水平。進一步從橫向和縱向分析績效的匹配性和合理性，進一步發現項目資金、專項政策資金在績效目標、支持范圍上的交叉和重疊。通過理順部門職責—事業規劃—中期預算—年度目標—重要政策—重點項目—部門運行—績效實現—績效責任之間的關系，從而建立以“績效—支出模型”為重要內容的預算分配機制。
（作者單位：上海市財政局）
