方建忠
近年來，我省黨政部門主要領導經濟責任審計緊緊圍繞“部門職責”和“權力運行”開展，而部門職責和權力運行又與單位資金分配和管理使用緊密相關。通過多年審計，黨政部門本級資金的管理和使用已日漸規范，但財政專項轉移支付資金，無論是資金體量、還是權力運行空間都越來越大，越來越成為黨政部門經濟責任審計關注的重點。今年，省廳黨組要求省級黨政部門領導經濟責任審計中探索開展行業財政專項轉移支付資金的審計，并要求在省交通廳廳長經濟責任審計中首次試點。筆者結合試審情況，談幾點認識和體會。
一、在省級黨政部門經濟責任審計中加強財政專項轉移支付資金檢查的必要性
（一）法律賦予的內在職責要求。十九大報告指出，“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。行業財政專項資金分配已是行業主管部門的重要權力之一，加強對財政轉移支付資金的審計，亦是審計法等法律法規賦予各級審計機關的職責所在。
（二）完善公共財政管理機制、加快財政改革和提高財政資金使用效益的必然要求。隨著政府職能改革深化，財政專項轉移支付資金在公共財政支出比例不斷增大，建立更有效的公共財政支出體系，要求與財政效益、績效考核結合起來。通過審計，有利于加快推動財政改革，提高財政資金使用績效。
（三）行業部門科學規范管理的現實要求。從實際情況看，省級行業主管部門，部門本級資金所占比例較小，通過歷年審計已相對規范；相反，大量財政專項資金轉移支付到全省各地，審計監督較少，也容易出現問題。開展對財政專項轉移支付資金的審計，是促進行業部門科學管理、規范運作的現實要求。以省交通廳為例,相關數據見上表。
從上表可以看出，2014年至2016年三年省交通部門財政專項轉移支付資金181.67億元，占總支出521.76億元的34.82%;如果算上一般轉移支付資金,這一比重將達到72.28%;若按項目支出和基本支出分別計算,交通廳三年基本支出僅為13.80億元,而項目支出高達507.96億元,占總支出的97.36%。財政專項轉移支付資金或項目支出已成為交通部門支出重點的重點。因此，對部門領導經濟責任審計來說，無論如何不能繞開這部分內容，否則就會撿了芝麻、丟了西瓜，審計重點不突出、不全面。
二、財政專項轉移支付資金審計的重點內容、思路方法和審計發現的問題
（一）財政專項轉移支付資金分配環節審計。全省交通運輸專項轉移支付資金決策分配流程。根據《浙江省交通運輸發展專項資金管理辦法（試行）》文件精神，省級財政對全省公路大中修項目補助一般流程為：首先縣級公路部門提出養護專項工程項目建議，報市級公路部門審核；市級公路部門審核后編制養護計劃初稿；再由省公路局根據路況、資金盤子，分輕重緩急編制年度國省道公路養護工程計劃；最后提交交通廳廳長辦公會議討論后，報財政廳共同行文下發全省各地。
審計重點內容和思路。按照上述決策流程，審計關注的重點內容主要為:一是檢查資金決策分配程序是否到位；二是是否存在按人情補助、領導“打招呼”補助情況的發生；三是實際補助的項目是否按照既定的補助標準和方法開展。
具體思路和方法為：查看各市最初上報的項目與最終省交通廳與省財政廳聯合下文的財政轉移支付項目進行比對分析，篩選出兩者之間有出入的項目；順著工作流程，檢查主管部門和相關職能處室審核把關項目的業務資料，及廳長辦公會議有關討論項目和資金分配紀要等，發現其中的徇私舞弊、包裝項目等問題。
按上述思路，此次審計我們發現了省公路局超范圍補助兩條城市道路，涉及多補省級交通專項轉移支付資金2110.93萬元。
（二）財政專項轉移支付資金管理、使用環節審計。該部分內容主要是結合具體項目，有重點地延伸抽查一定數量的市、縣（區、市），以檢查財政專項轉移支付資金最終使用的真實性、規范性和效益性問題。延伸抽查的地方和項目，既要考慮抽樣樣本的代表性，能夠反映一定面上的情況；又要考慮盡可能抽查會出現問題的項目，以揭示問題，達到定責問效、促進單位科學規范管理的目標。
財政專項轉移支付資金撥付和籌集配套情況審計。重點審查省級財政部門是否按計劃下達補助資金；地方財政是否足額落實配套資金；是否及時、足額撥付到下級財政或用款單位和建設單位，有無截留欠撥、平衡預算及擠占挪用等問題。
財政專項轉移支付資金使用、管理情況審計。審查項目實施單位對撥入的項目資金是否及時入賬；是否按批準的項目和規定用途使用專項資金；有無擴大開支范圍、改變資金用途、將各項專款調劑使用；工程項目是否按規定時間開工和完工，預決算是否真實，有無高估工程量等問題。
建設工程項目管理和效益情況審計。重點檢查建設工程項目的設計是否經有關部門批準，是否實行了項目法人負責制、工程建設監理制和合同管理制；是否存在違規層層轉包現象；工程建設中有無重大損失浪費及質量隱患等問題；有無因責任不清、管理不善或工程質量等原因造成損失浪費或事故隱患問題；專項資金建設項目所取得的經濟效益、社會效益和生態效益是否達到了預期目標等。
按照上述的審計重點和思路，我們發現了交通行業大中修項目和資金管理中存在的普遍性、行業性的體制機制性問題，揭示了國省道公路大中修工程設計、施工、監理等招標工作均為先確定單位后補走程序，市場行為相對壟斷和封閉運行，項目和資金管理不夠規范等。
三、財政專項轉移支付資金審計的對策建議：
（一）要緊緊抓住經濟決策的“總開關”，資金分配的“牛鼻子”這一關鍵因素，自上而下直接審計。在黨政部門領導經濟責任審計中，項目如何確定？資金怎么分配？具體工作有哪些市（縣）來承擔？這是一個部門最主要的工作內容，也是黨政部門領導“三重一大”決策事項中的關鍵環節。因此，在今后的審計中，應該特別重視上述決策環節的檢查，循著決策流程一步一步檢查相關的廳長辦公會議紀要和業務資料，發現決策環節的問題或者程序不到位等，可以定責問效；另一方面也為后續項目的精準延伸審計做好準備。
（二）資金使用和管理情況的審計需要結合和延伸項目管理、工作完成情況，自下而上間接審計。從當前情況看，一級預算單位無論從預算管理、采購管理還是資金撥付等各個環節，面上都較為規范，也很難直接查出問題。但最末端支出的真實情況如何，只能靠具體延伸審計來實現。在具體實務中，由于支出方向點多、面廣，如何在有限的審計時間內，選擇一定的縣（區、市）、一定數量的審計項目，需要審計人員結合對數據的分析能力、對事物的判斷能力以及個人的經驗水平等來完成。通過檢查具體項目的完成情況、資金使用管理實際情況，從而進一步印證上級主管部門或被審計單位存在管理監督缺位等問題。
（三）財政專項轉移支付審計中的所有問題最終都應定損、定責和問責處理，促進行業（部門）科學管理規范運行。在經濟責任審計中，被審計單位和領導是否有責任是關鍵。如果問題查得很多，但是不能和被審計單位或相關責任人員掛起鉤來，這些問題最終上不了審計報告，亦不能為有關領導提供決策參謀。因而，審計查出的所有問題應該都有明晰的責任鏈。具體操作人員的責任是什么、分管領導負有什么責任、主管單位和領導是否應該承擔責任等等，都應該有明確的取證過程和判斷依據。若明確被審計單位或主要領導沒有責任時，對這類問題應該點到為止；反之，則應該緊緊抓住，一查到底。通過問題來問責，通過問責建章立制、建立長效機制來促進行業（部門）科學管理和健康規范運行。
（作者單位：省廳投資二處）
