“堅持全面依法治國”在十九大報告中被明確作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。財政作為政府“以政控財，以財行政”的分配體系配置公共資源，必然會拉動和影響整個資源配置全景。在推進國家治理現代化的道路上，在市場發揮決定性作用的今天，財政的作用是輔助性的。市場為主、財政為輔的資源配置機制，如何各司其職、各盡其力，勢必需要法治框架予以規范和界定。
建立現代財政制度與法治財政的關系
建立立法完善、事權明確、稅負穩定、預算透明、效率提高的現代財政制度，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要。現代財政制度是社會主義市場經濟體制的組成部分，市場經濟的契約經濟本性，決定了社會主義市場經濟具有法治的特征，相應的，法治性也成為現代財政制度的內在屬性。建設法治財政的核心是保證財政權力公共性本質的實現，防止財政公權力異化為滿足個人私欲的工具而喪失其公共性。事實上，財政直接涉及到政府公權力的行駛，以及公民基本權利的保護。稅收法定、預算法定、財政的公共性都是現代財政的構成范圍。建立現代財政制度的根本目的是確保國家財政行為的公共性，其首要標志是對市場契約的尊重和保護。因此，公共財政首先必須是法治財政，法治是公共財政必須遵循的契約原則規范化和固定化的最佳實現方式，為了使這種契約關系規范化和固定化，并得以良好的遵守，最好的方式就是法治化。
建設法治財政需破解三個困局
目前，在我國各個領域推進法治建設都存在著較大難度，財政領域也不例外。縱觀近年來黨政機關的各類貪腐案件，身陷囹圄的領導干部在自述材料里，幾乎無一例外地會提到“法律意識淡薄”，這應引起我們的深思與警醒。究其原因，不能不探討一下我們植根于思想深處的傳統文化和思維慣性的三個困局。
一是與傳統行政觀念相矛盾的困局。在中國傳承千年的以儒家文化為基礎的傳統行政觀念中，是以德行內修為主，律法約束為輔，修身、齊家之后方可治國、平天下。與此同時，受封建統治思想影響，也逐漸形成了官本位、宗法觀等腐朽的官場文化以及“刑不上大夫”的特權思想和等級觀念。當封建社會的自然經濟跨越到現代社會的市場經濟，這些傳統的行政觀念和官場文化同樣影響著財政部門，建立法治財政僅靠道德內修為主的內生約束來避免腐敗、尋租和濫用公權力的發生，就顯得有些羸弱。因此，為了確保國家財政行為的公共性，使其只用于為公眾提供公共服務，迫切需要有效的法治手段來制約財政部門可能產生的尋租腐敗行為。
二是與傳統文化相矛盾的困局。當中國歷史上第一個集權國家秦王朝的轟然崩塌，以韓非子和李斯為代表的法家思想似乎也由此打上了“苛政猛于虎”的負面烙印。自此，中華法治精神的萌芽——法家思想淡出了歷史舞臺，以“人治”為核心的儒家思想貫穿古今，根深蒂固，也造成了我國現代社會法治意識的普遍缺失，各種潛規則和暗箱操作大行其道，嚴重地阻礙了我國社會的法治進程。
三是改變現有普法教育的手段和方式。從長遠發展和務實角度來看，在建立社會主義法治財政、實現依法理財、依法行政的美好理想與客觀現實之間，依然是任重道遠。保障財政“七五”普法規劃的全面實施，提升財政法制建設質量和財政執法水平，應強調的是“法”的核心地位，應注重法律、法規的條文釋義和實際案例的分析解讀，避免將“七五”普法規劃等同于其他財政政策的頒布和實施，尤其在宣傳方式和手段方面務必避免以套話落實精神，以空話落實文件，以空洞說教進行普法宣傳。
建設法治財政需正視四個問題
一是摒棄道德糾纏。中華民族歷來就有重視道德修養的傳統。注重道德本身并無過錯，但把道德標準政治化，必然會產生諸多弊端，其中最大的弊端就是重道德建設、輕制度建設，重人治、輕法治。建國以來，對黨政機關各個層級領導干部的思想和政治教育從來不曾松懈過，但是市場經濟環境下，人們無可避免地用金錢和地位來衡量個人的社會價值和成功與否。當思想政治教育工作形式大于內容時，這些心理和道德問題難以得到及時有效地消除和調整，反而衍生出一些濫用職權、以權謀私甚至違法亂紀等嚴重犯罪行為。在推進法治財政建設進程的今天，必須摒棄道德問題的糾纏，明德慎刑，不可偏廢。
二是正視人性思考。建設法治財政應正視合理的人性需求空間。馬斯洛認為，每個人的成長發展都是由五種需求組成，由低到高分別為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現的需求。建設法治財政、實現依法理財，我們不能忽視財政部門工作人員首先作為“人”的需求，要為“五種需求”預留合理的發展空間，進而消除或減弱那些有損于行使政府公權力的不確定性，喚起財政人的敬業和創新精神，激發財政人積極投身工作和事業，從而實現個體發展和事業進步的良性互動，這應是“以人為本”的核心所在。
三是避免“塔西佗”陷阱。何謂“塔西佗”陷阱，就是當公權力失去公信力時，無論政府發表什么言論、做什么事，社會都會給予負面評價，人們不信任政府、不支持政府，從而引發一系列信任危機和社會群體性突發事件等。要想避免“塔西佗”陷阱，就要從根本上推進法治政府的建立，以法律為唯一準繩，政府擁有的公權力是在法治框架下得以約束、行使，出現問題可以在法治框架下得以解決，只有這樣，才能使人們自發地愛護政府、維護政府、擁護政府。推進財政預決算信息公開，不僅可以提高政府公信力，避免“塔西佗”陷阱，而且架起了公眾與政府之間溝通與信任的橋梁。
四是樹立財政法治精神。就現代意義上的法治精神而言，公平正義是法治的靈魂。法治的公平精神與至高無上的權威性，是現代財政制度建立、維護公共財政的最佳手段。
財政管理中急待法治規范的體制機制
一是政府與市場關系需要法律予以約束。政府與市場的關系仍然不夠明確，邊界仍然不夠清晰，市場機制在資源配置中尚未發揮決定性作用。財政部門時常游離于自己作為宏觀調控、合理配置資源的主體職責，處于越位、缺位、錯位的境地。由于條塊分割、政出多門的行政體制，致使財政資金在經濟社會諸多領域造成了投入方向分散、支出結構和規模固化、項目經費碎片化、資金效益不高等問題，甚至越俎代庖地進行大規模的直接投入；在新興市場和科技創新領域，需要財政資金引導、扶持和帶動時，束縛頗多，難以充分發揮作用；在需要汰舊換新的傳統行業，財政資金又時常出現盲目投入、資金浪費的情況。因此，在確定市場事權范圍的基礎上，確定政府的事權，政府職能邊界才能用法律予以明確界定。
二是事權與支出責任劃分需要法律予以界定。政府間事權劃分是政府職能在各級政府間進行分工的具體體現，是財力分配和支出責任界定的基礎，事權劃分不清，財力和支出責任就很難劃分清楚。在我國目前的財政體制中，上級政府有決定下級政府事權的權利，在支出責任層層下放以及新增事權缺乏法律機制予以規范的情況下，下級政府需要對其進行相應財力的配套跟進，這些被動事權往往直接轉化為下級政府的支出壓力，各級政府為籌措配套財力而進行債務融資，其直接影響是政府性債務居高不下，財政金融風險不斷累積。清晰明確的事權劃分、合理恰當的支出責任、匹配協調的財力保障是政府間財政關系法治化改革的迫切需求，是事關財稅體制改革成敗、現代財政制度建立的關鍵所在。
三是新預算法的法律實施細則急需出臺。在新預算法中，四本預算的地位和管理標準不盡相同，相比一般公共預算而言，其他三本預算雖然納入全口徑預算體系，但是管理仍舊偏松，有標準問題也有約束問題。例如，國有資本經營預算與一般公共預算存在支出項目重合、支出結構和范圍不清晰等問題；基本養老保險事權法治劃分尚有諸多問題，包括基本養老保險基金的事權獨立性、相關法律不清、法律層級較低等問題。因此，急需出臺與新預算法相配套的預算實施細則，對四本預算尚未明確的問題予以明確和規范，增強新預算法的實際操作性，促進新預算法的真正落地。
四是公私合作伙伴關系需要法律予以規范。推廣PPP模式、吸引社會資本積極參與公共產品和公共服務的投資、建設和運營管理，不僅能夠提高公共產品和服務的供給質量和效率，而且能夠積極促進政府職能向法治化和規范化方向轉變。PPP模式核心特點是，政府與社會資本在基于契約精神基礎上的風險共擔、收益共享。因此，首先需要克服的障礙是法律框架模糊、簽訂合同中的相關約定與以后的政策相沖突、政府規劃變更的隨意性影響私營利益等問題。由此可見，推廣PPP模式重要原則之一就是依法合規，一方面，將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護各方的合法權益；另一方面，確保政府和社會資本的法律地位平等、權利義務對等。政府從公共產品的直接“提供者”和“監管者”轉變為社會資本的“合作者”，需要用法律維護合同主體平等地位，從而避免因為紅頭文件和一紙政令而導致合同失效或無法履約。
十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。建立公共財政，也就是建立以現代財政制度為導向的法治財政，財政權力既要受法律的約束，財政行為又必須有法律的依據，用法律、法規來規范政府財政活動的界限，使財政更好地履行服務職能并提供公共產品。財政收支及管理需在法律規則下運行，法治財政的作用不僅在于約束財政活動中微觀主體的行為，更在于對政府行政行為的約束，一旦政府行為不受法律的約束，將會嚴重動搖市場經濟賴以存在的基礎。 （作者單位：北京市財政局）
