文 何雪鋒 陳靜利 張鑫
公私合作伙伴關系(Public-Private Partnerships，以下簡稱PPP)即政府與社會資本合作，是將政府與社會的資本、技術及管理等各方面進行深度合作、利益共享、風險共擔，最終實現雙贏的一種合作模式。從提出PPP至今，四年間，全國范圍已形成總投資額10萬億以上的項目庫。
2017年，中國迎來PPP落地的高峰期，規范PPP發展的聲音也是此起彼伏。但與傳統項目運營模式不同，PPP項目包括了從設立、發展、成熟、衰退到結束的五個階段成長動態軌跡，如果仍采用傳統針對施工階段采用的跟蹤審計，必將存在真空地帶。那么，如何對PPP項目進行跟蹤審計呢?筆者將作詳細介紹。
傳統的針對施工階段采用的跟蹤審計存在四大問題
(一)設計階段的問題
實際工作中，政府部門對設計方案經濟性的考核沒有一套完整的評價體系，違背了工程建設程序的 “邊勘測、邊設計、邊施工”的“三邊工程”原則。如：政府沒有意識到設計方案對投資的重要性，給予設計單位的時間不充足，致使其為了趕工而忽略對設計方案本身的優化，從而給后期增加工程變更埋下隱患。
(二)準備階段的問題
招標文件主要審查的內容包括：招標范圍、評標辦法及程序是否符合法律法規的規定，文字表述是否準確、語言環境是否存在歧義，以及是否存在虛假招標行為。但是，目前在這一方面的審計還不夠合理，嚴重影響招投標工作的正常進行。
(三)實施階段的問題
項目資金輸出主要發生在實施階段，但由于PPP項目施工周期長、工序繁瑣等特點，因此施工過程中許多不可控因素很可能導致不可預測情況的發生，如施工工期變化、施工方案調整等。
(四)運營及移交階段的問題
與傳統的政府投資審計不同，PPP項目以運營和移交為核心。但實際上，當前參與PPP項目的多數施工企業既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府更看重短期目標，兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”。
通過以上分析，為使審計監督不斷促進PPP項目在每個階段都發揮其特色優勢，不能局限于工程竣工后對工程竣工決算資料進行審計，而要對PPP項目整個成長動態軌跡開展全生命周期的項目跟蹤審計。
審計建議
(一)設計階段：對政策落實情況開展跟蹤審計
實施PPP政策跟蹤審計是國家審計的本質要求。
首先，關注PPP政策執行情況。從貫穿落實中央政策、結合實際細化措施、政策落實和細化是否符合中央精神等方面監督PPP政策的執行情況，保證PPP項目切實履行。
然后，關注執行中出現的問題。關注是否有阻礙PPP政策落實的因素存在、是否有導致偏離預期目標的客觀因素存在，及時、準確的地揭示PPP項目的執行效果，對出現的問題及時解決，以保障政令暢通、政策落到實處。
其次，關注措施是否完善。看PPP政策是否與現實環境相符合、是否與政策措施相協調，與政策制定者及時溝通，提出切實可行建議，使政策得以及時修訂。
最后，關注戰略體系。對PPP項目進行系統思考與梳理，并提供系統、戰略和前瞻性的建議，從而將跟蹤審計嵌入其中。這為PPP政策的制定、執行以及后期評估等都提供了全方位的信息支持。
(二)準備階段：對立項可行性情況開展跟蹤審計
PPP項目實施過程中，對可行性研究開展跟蹤審計包括三個過程：跟蹤審計立項前的可行性研究是否充分、跟蹤審計項目實施過程中可行性研究是否準確及跟蹤審計項目結束之后對項目結果的評價是否符合可行性研究報告的預期。
跟蹤審計的具體內容包括：跟蹤審計PPP項目可行性研究報告編制以及審批情況是否合規、完整、科學以及真實;從縱、橫兩種審計方式跟蹤審計PPP項目的國民經濟評價情況，看其是否符合國家、地區以及行業的整體發展規劃;跟蹤審計PPP項目是否存在政府負債隱性增加及公共資金損失情況;跟蹤審計私人資本是否存在虛假以及損害政府利益情況、是否過度獲取政府補貼，從而評價私人資本的綜合實力和抗風險能力。
(三)實施階段：對實施過程合法合規情況開展跟蹤審計
對項目開展從項目立項、建設實施到竣工結算的全過程跟蹤審計環節內容主要包括：規劃決策、許可等相關建設程序跟蹤審計;籌集和使用資金等相關建設資金跟蹤審計;協議簽訂和權責劃分等相關項目招投標跟蹤審計;工程質量、安全、進度管理等相關質量安全與進度管理跟蹤審計;從設計、材料設備供應、施工、到監管等相關投資事項跟蹤審計，以及對環境保護、征地拆遷等執行情況和決算情況的跟蹤審計等。然后，對發現的問題及時采取糾正措施，確保PPP項目高效推進。
(四)運營及移交階段：對投資績效情況開展跟蹤審計
開展投資績效情況跟蹤審計具體包括三個階段：前期論證階段;建設實施階段;竣工結算后的運營階段。每個階段的跟蹤審計都需要確定評價指標體系，以此作為標準，對評價指標和評價方法加以說明，然后據此進行跟蹤審計，發現問題、解決問題。
