寧鄉(xiāng)縣國家稅務局/彭 明
2015年7月，國務院印發(fā)了《關于積極推進”互聯(lián)網+”行動的指導意見》，之后，國務院總理李克強又在2016年《政府工作報告》中表示要推進“互聯(lián)網+政務服務”行動，行政機關紛紛采取務實措施，開始實施“互聯(lián)網+”項目計劃。這是一個可喜的變化。但是，由于互聯(lián)網技術的先進性（高技術性）、設計思維的前瞻性和運行時空的系統(tǒng)性，加之行政機關在專業(yè)技術人力資源不足、機關思維方式陳舊等原因，行政機關實施“互聯(lián)網+”項目存在一定風險。本文以S局實施的“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目為例，對行政機關實施“互聯(lián)網+”項目風險進行分析，并以此為基礎提出控制風險的措施。
一、案例介紹
為加強稅收征管，從發(fā)票源頭上掌握納稅人的真實銷售收入，促進A省的稅收收入增長，經省政府同意，省財政拿出4000萬元作為專項預算，由省財政廳、S局和D局共同推行“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目活動，鼓勵消費者索取發(fā)票參與中獎。
S局作為“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目的具體實施機關之一，制訂了“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目的有關規(guī)則，該規(guī)則明確了中獎的發(fā)票種類、參與形式、獎項設置和兌獎方式，對參與者發(fā)票信息來源、參與者與發(fā)票信息之間的法律關系等關鍵問題沒有予以明確。在缺乏嚴密論證、沒有足夠時間進行公測和試運行的情況下，S局“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目活動于2016年10月1日起上線運行。
1月4日，數據通過后臺數據分析，發(fā)現(xiàn)了3個“異常”中獎情況：一個是同一手機的2個微信號參與查詢中獎發(fā)票482份，中獎金額1324元，經有關部門調查核實，系S局下轄的某局工作人員甲利用工作之便獲取的發(fā)票信息參與中獎；另外2個也是同一手機的微信號參與較多數量發(fā)票的中獎。
通過數據分析研究，S局發(fā)現(xiàn)了中獎規(guī)則存在的重大缺陷：100%的中獎率激發(fā)了發(fā)票中獎的投機和冒險行為。于是改變了規(guī)則：S局有權視情節(jié)對中獎比率和中獎金額進行調整。這個規(guī)則“補丁”推出后，S局“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目的獎勵支出和同一手機微信號的發(fā)票參與中獎份數雙雙下降。
二、簡要分析
1. “互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目沒有認真進行風險分析。有別于具體業(yè)務和實體單位的風險，互聯(lián)網風險具有系統(tǒng)性、不可控性和難預測性，且其發(fā)生的損失往往巨大，甚至有時連利用風險獲利的“使用者”也無法預計，典型的如“熊貓燒香”病毒。具體到本案例，存在如下法律風險：（1）在設計中獎規(guī)則中，沒有明確到底是消費者、還是銷售者有權就發(fā)票信息參與該活動。盡管按照“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目設置的目的理解應該是消費者，但作為規(guī)則未予明確，給“鉆法律空子”的“好事者”留下了“制度漏洞”。（2）在規(guī)則中未明確排除非法獲取發(fā)票信息者的中獎資格。其主要原因是S局未深入調研和論證，根本沒有預計這種情況的發(fā)生。凡事預則立。此項規(guī)則“補丁”可以這樣描述：“發(fā)票的合法持有人，可以通過發(fā)票辨?zhèn)螀⑴c中獎獲取隨機微信紅包獎勵；非法獲取發(fā)票或者發(fā)票信息，不得參與發(fā)票辨?zhèn)?，由此參與中獎獲取的隨機微信紅包獎勵按法律法規(guī)規(guī)定予以追繳，情節(jié)嚴重者，移送有關部門依法處理。”（3）在規(guī)則中未明確解釋權和特殊處置權。一般而言，互聯(lián)網企業(yè)開展的幾乎所有活動，一般獨有兜底條款，明確解釋權和特殊處置權在活動主辦方。這不是畫蛇添足，而是必不可少。其主要目的是保證活動主辦方在不可測情況或者事件的主動權，把活動出現(xiàn)的不確定性風險降到最低。
2. “互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目缺乏整體系統(tǒng)分析。首先，沒有站在財務的角度對可能出現(xiàn)的獎金最大值進行合理估算。以案例中某局工作人員的中獎情況來分析測算，每份發(fā)票信息的“內在價值”（中獎加權平均值）為2.75元。H省一年的發(fā)票使用量估計在5000萬份以上，由此推算，一年的獎金在1.375億元以上，專項資金4000萬元無疑不夠。另外，隨著“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目的知曉度加大，不排除披著合法外衣，“合法拆分”開具發(fā)票，“注水”發(fā)票信息參與中獎，其使用量將隨之加大，而規(guī)則也未對此予以排除。其次，沒有考慮其中獎的人為“洼地效應”可能導致的濫用。由于每份發(fā)票信息的“內在價值”高達2.75元，而“內在價值”變現(xiàn)的時間成本不到30秒，假設有足夠的發(fā)票信息，一個人一天工作8小時的收入高達2640元，一年工作220天，年收入高達580800元，遠高于一般“白領”的收入。
3.方案分析簡略。以收入成本的觀點來衡量“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目，其“成本”主要為發(fā)票中獎金額，“收入”為因此增加的稅收收入“增量”。因”互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目剛開始，稅收收入“增量”暫時無法計量，我們就從成本角度來分析。我們用工作人員甲中獎紅包構成來推斷成本構成。甲中獎紅包構成見表1。表1顯示，從中獎紅包個數來看，1元、2元和5元的紅包個數累計達到94.40%，累計獎勵金額達到49.40%。由此可見，主要是小紅包數量多導致獎勵金額較大；累計總中獎率達到100%。換句話來說，100%的中獎率把一種隨機風險事件變成了一種確定性事件，確定性事件是發(fā)票信息被冒險和投機所“濫用”中獎的規(guī)則性根源。(見表1) 4.“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目沒有足夠時間進行測試運行和試運行。由于互聯(lián)網風險較大，一般互聯(lián)網企業(yè)推出一項新業(yè)務，都會進行公測和試運行：公測的目的是發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)技術設計風險，保證系統(tǒng)平穩(wěn)運行，試運行的目的是發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運行風險，及時升級版本?！盎ヂ?lián)網+發(fā)票中獎”項目推出匆忙，沒有足夠時間進行測試運行和試運行，以至于出現(xiàn)問題。其實，如果進行測試運行和試運行，就能夠發(fā)現(xiàn)“坐而論道”無法發(fā)現(xiàn)的漏洞，也能檢驗設計數據和可行性分析的缺陷，從而加以完善和修改。由于“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目運行時間不長，系統(tǒng)運行峰值壓力、中獎濫用方式和程度以及資金池的“水”能用多久，尚不得而知。
三、幾點思考
1. 行政機關“互聯(lián)網+”項目需要科學決策、依法決策。從技術角度，“互聯(lián)網+”項目屬于高新技術的應用，具有前瞻性、系統(tǒng)性、難控制性的特點；從經濟角度，“互聯(lián)網+”項目具有投入資金較多、形成無形資產多、技術更新周期短和風險較大等特點。因此，行政機關“互聯(lián)網+”項目需要科學決策、謹慎決策。第一，要把握技術路徑依賴，對技術發(fā)展路徑有一個深入的分析，并進行科學決策?；ヂ?lián)網技術的一個重要特點是路徑依賴，路徑錯誤會造成巨大損失。智能手機代替?zhèn)€人電腦接入互聯(lián)網就是一個鮮明的例證。路徑選擇錯誤使諾基亞銷聲匿跡。技術具有客觀性，不能主觀臆斷，不能以簡單“少數服從多數”方式進行所謂的“民主決策”，相反，要尊重科學和技術，充分吸收專業(yè)技術人員參與科學決策。第二，經濟上投入的資金主要是財政資金，需要決策者按照有關規(guī)定和程序依法決策。這也可以降低決策者的決策風險。
2.行政機關”互聯(lián)網+”項目需要嚴密論證和嚴格招投標管理。第一，前已述及，“互聯(lián)網+”項目技術的先進性（高技術性）、設計思維的前瞻性和運行時空的系統(tǒng)性，“互聯(lián)網+”項目的不確定性更大，存在風險也更大；而行政機關由于人力資源方面互聯(lián)網相關專業(yè)技術人力資源不足，在思維方式上以管理思維為主、而工程技術思維和技術系統(tǒng)思維不足，行政機關“互聯(lián)網+”項目的內部論證存在“先天不足”，建議選聘高?；蚱髽I(yè)的外部互聯(lián)網技術專家，對行政機關“互聯(lián)網+”項目項目開展論證；或者委托外部咨詢研究機構，進行委托論證。如果進行內部分析論證，要特別防止可行性分析流于形式。其一個有效的辦法是設立一個類似于軍方演習的“藍方”，站在不可行的對立角度對可行性論證進行“攻擊”，直到“攻擊”失敗為止。第二，嚴格招投標管理。行政機關“互聯(lián)網+”項目項目屬于支出金額較大的政府項目，要嚴格按國家有關規(guī)定和程序，公開、公正、公平招標，不得以互聯(lián)網為新技術作為借口，規(guī)避招投標管理，以確保行政機關“互聯(lián)網+”項目項目不發(fā)生廉政風險，確保項目優(yōu)質、高效、低成本，性價比最優(yōu)。
3. 行政機關”互聯(lián)網+”項目需要進行測試和試運行?；陲L險控制考慮，行政機關在推進“互聯(lián)網+”項目時，一定要有足夠時間進行測試和試運行，以保證系統(tǒng)設計和運行中存在的問題，及時給系統(tǒng)（包括系統(tǒng)軟件和系統(tǒng)規(guī)則等）打“補丁”。事實證明，這兩個重要步驟是有效防范行政機關“互聯(lián)網+”項目風險的一項關鍵措施。
4. 行政機關”互聯(lián)網+”項目需要持續(xù)跟蹤管理，適時動態(tài)調整。第一，互聯(lián)網技術具有虛擬性、技術更新快等特質，以互聯(lián)網技術為基礎的“互聯(lián)網+”項目，同樣具有互聯(lián)網技術的特質。以“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目為例，其虛擬性表現(xiàn)在：只要發(fā)票信息符合查詢中獎要求，在世界各地都可以通過互聯(lián)網來參與，與發(fā)票實物查詢相比，地域上具有虛擬性；只有掌握發(fā)票信息，是否合法擁有發(fā)票或者發(fā)票信息查詢得到合法授權無法進行事中控制，發(fā)票中獎“事實”具有虛擬性。第二，技術替代性要求行政機關”互聯(lián)網+”項目同步更新。仍以“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目為例，假設使用的“微信掃碼”隨機紅包被騰訊公司停用，卻而代之以其他互聯(lián)網新技術，那么“互聯(lián)網+發(fā)票中獎”項目也就只能隨之更換。因此，行政機關“互聯(lián)網+”項目需要持續(xù)跟蹤管理，適時動態(tài)調整，以保證行政機關“互聯(lián)網+”項目的有效運行。
5. 行政機關“互聯(lián)網+”項目規(guī)則中一定要有兜底條款。這是互聯(lián)網快速發(fā)展的需要，兜底條款要明確規(guī)則解釋權和特殊處置權在行政機關，保證行政機關在不可測情況或者事件發(fā)生時的主動權，從而把行政機關“互聯(lián)網+”項目風險降到最低。兜底條款是行政機關“互聯(lián)網+”項目的“保險帶”，一定要系好。
