審計署濟南辦
一、財政投資項目審計績效評價的目標
項目績效評價不僅反映財政投資支出的經濟性、效率性、效果性，還反映活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度，財政投資項目績效評價應達到如下幾個目標：
（一）促進項目資金合理、有效的使用
項目績效評價在具體實施時是對資金支出的經濟性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定項目具體目標、擬定評估指標、選擇評估方法、安排適當的評估時間和評估步驟、得出評價結果等過程。第一，經濟性。經濟性指標關心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經濟的利用。經濟目標并不關注服務的品質問題。第二，效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統在既定的時間內，財政投資究竟產生了什么樣的結果？”，效率可以簡單地理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題。第三，效果性。效果性通常是指投資項目實現目的的程度，即投資結果符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量，它包括行為過程和行為結果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規和合理；就行為結果而言，它又包括產出與投入相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標以及產生的中長期影響。效果關心的是：目標或結果。
對資金的使用是否達到預期的效益進行評價，檢查和評價項目資金使用的經濟性、效率性和效果性，促進項目單位資金的得到合理、有效的使用。
（二）促進項目的后續運營達到預期效果
財政投資項目的拉動效應、經濟效益、社會效益、環境效益在項目建設期及項目完成后都發揮著積極作用。尤其是項目在建工程完成后，審計機關對外公證審計的職責也相繼結束，但績效評價卻不能隨著工程的完工而結束，還要繼續調查已完工項目的運營狀況，分析不能達到預期效果的原因，將項目完工后的績效評價報告作為參考，促進項目的后續運營達到預期效果。
（三）促進項目達到公共服務目標
財政投資是公共支出內容之一，投資完成所提供的服務要滿足公眾在數量上和質量上的要求，服務的結果指標的數值需要通過收集公眾的反映，進行統計得到。服務效益評價指標往往包括對社會效益和環境效益的評價。社會效益的評價指標很難量化，通常包括社會公平指標，如基尼系數、恩格爾系數、社會保障率、貧困人口數等；社會公正指標，如信息公開程度、教育機會等；可持續性指標，如社會滿意度、人力資源建設、機構能力建設、科技貢獻率、創新能力指數、信息化水平指數、社會成本等等。環境效益在此是指衡量和評價投資項目經濟活動對生態環境的影響。通過績效評價可以有效的反映投資項目的服務反饋，并在社會效益和環境效益方面進行控制。
（四）加強對權力的制約和監督
十六大提出加強對權力的制約和監督，政府在投資管理領域中的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、項目資金支配權等。開展審計績效評價就是要通過對財政投資項目的立項過程及項目建設、經營管理過程的績效評價，揭露政府部門因決策不科學或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為，重點關注資金使用效益，其次側重于監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題以及揭露項目執行過程中因政府部門監管不力或監管滯后，造成損失浪費的問題。
二、財政投資項目審計績效評價的范圍
財政投資項目審計績效評價范圍包括以來源劃分的財政性投資資金，具體包括：
（一）財政預算內各項建設資金安排的項目
國家發改委等部門安排的基本建設撥款、國家經貿委安排的技改資金以及按國務院要求由財政部安排的專項建設經費等。
（二）政府性基金安排的建設項目
主要包括民航基礎設施建設基金、機場管理建設費、鐵路建設基金、港口建設費、三峽工程建設基金等經國務院批準并納入預算管理的政府性基金安排的建設項目。
（三）納入財政預算外專戶管理的預算外資金安排的建設項目
包括目前正在進行收支改革的預算外資金和實行預算管理的預算外資金安排的建設項目。
（四）政府投融資安排的建設項目
主要指世行、亞行貸款和通過其他國際金融組織融資的項目，以及政府擔保的國家開發銀行、農業發展銀行、中國進出口銀行等國家政策性銀行貸款安排的項目。
（五）其他財政資金安排的項目
中央預算內專項資金、國債專項資金、其他財政專項資金安排的項目。
（六）對使用國債技改貼息、國土資源調查費等財政性專項資金項目進行專項檢查
針對財政投資項目的時間過程，審計績效評價工作要貫穿整個項目周期，具體內容包括項目前期、項目建設期、項目竣工運營期。
第一，項目前期績效評價是在安排項目投資預算前，采用科學的方法對項目在社會、經濟、財務、生態環境等方面的效益進行全面系統的分析、評估，判斷項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風險等。
第二，項目建設期績效評價是對建設期項目工程及財務管理等方面所進行的評估，主要包括：建設管理制度執行情況、工程進度及質量、各項合同執行情況、投資概算預算執行情況、財務管理及會計核算、建設資金到位和使用管理情況、建設工期及施工管理水平、洽商變更簽證情況、管理制度、對環境的影響等。
第三，項目竣工運營期績效評價是對項目建成投產(或交付使用)的建設項目實際取得的經濟社會效益及環境影響進行綜合評估、評價。主要從是否達到了預期目標或達到目標的程度、成本效益分析評價、對社會經濟實際影響、項目可持續性等方面對項目進行評價。
三、財政投資項目審計績效評價指標的構建
（一）項目績效評價的基本原則
從項目績效評價工作的組織管理上來看，應遵循如下原則：
1、公正、客觀原則
保證績效評價的結果真實性；保證項目決策的科學性；保證概算、預算的準確性及決算的真實性；保證項目資金使用的規范性、安全性和有效性，提高資金使用效率和項目投資效益。
2、經濟效益、社會效益和生態效益相結合原則
對于公共產品和公共服務，在講求社會效益和經濟效益統一的同時，要更加注重社會效益和生態效益，特別是經濟社會發展和城鄉協調發展的項目。
3、嚴格依據相關法律法規進行績效評價的原則
從項目立項、可研、概算、建設過程、竣工決算、環境保護、后續運營等諸方面依照基本建設程序和建設管理制度、相關法律法規的有關規定進行評價。
4、堅持國家政策導向原則
績效評價要充分考慮國家產業政策，具體實施中對政府鼓勵和限制的產業、產品，要在評價指標體系的設立上加以區分。從績效評價指標,必須堅持從實際出發，遵循財政經濟和社會事業發展的一般規律，體現公共財政框架的基本特征。
5、科學規范原則
績效評價應以財政投資項目的經濟性、效率性和有效性為出發點，按照規范的程序，采用定量與定性分析相結合的評價方法，科學、準確地確定評價結果。
從具體項目審計績效評價的指標評價方面上應堅持以下幾個原則：
1、操作性與科學性相結合的原則
根據財政經濟和社會發展的現狀和發展趨勢，設計并選擇相應的評價指標。
2、針對性與兼容性相結合的原則
指標必須具有較強的針對性，但從財政投資項目評價的總體特征，又要注意指標兼容性的問題，把握其共性與個性指標的銜接問題。
3、定量分析與定性分析相結合的原則
以定量分析為主，定性分析為輔，可使評價結果更加客觀、合理、公平、準確，也更能夠反映財政資金使用過程中的各種實際情況。
（二）財政投資項目績效評價的基本分析方法
財政投資項目績效評價體系一般包括：制定明確、合理的項目投資績效目標，建立科學、規范的績效評價指標體系，對績效目標的實現程度及效果實施考核與評價，并把績效評價與預算編制與預算管理緊密結合起來。
為了令財政投資績效評價體系與當地社會經濟發展相適應，多年來西方市場經濟國家進行了各種探索，再加上國內經濟理論界的研究，目前，形成了如下幾種比較主流的項目績效評價方法。
1、成本—效益分析法
即將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。
2、最低成本法
也稱最低費用選擇法，適用于那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目，該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項目。
3、綜合指數法
即在多種經濟效益指標計算的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經濟效益指數，該方法目前被我國多個部門采用，評價的準確度較高、較全面，但在指標選擇、標準值確定及權數計算等方面較復雜，操作難度相對較大。
4、因素分析法
將影響投入和產出的各項因素羅列出來進行分析，計算投入產出比進行評價的一種方法。
5、生產函數法
通過生產函數的確定，明確產出與投入之間的函數關系，借以說明投入產出水平即經濟效益水平的一種方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y為產出量，A、K、L等表示技術、資本、勞動等投入要素。生產函數法不僅可以準確評價綜合經濟效益，而且對評價資源配置經濟效益、規模經濟效益、技術進步經濟效益等都有重要作用，但函數關系的確定較為復雜。
6、模糊數學法
采用模糊數學建立模型，對經濟效益進行綜合評價的方法，將模糊的、難以進行比較、判斷的經濟效益指標之間的模糊關系進行多層次綜合評價計算，從而明確個單位綜合經濟效益的優劣。
7、方案比較法
主要用于財政項目資金管理。首先評價各方案有無經濟、社會效益，然后，對各方案的經濟效益、社會效益進行事前估算，并根據估算結果進行方案選擇。
8、歷史動態比較法
將某一類支出或項目的歷史數據進行對比分析，了解其歷史上的變化及效益波動情況，既可以看出其發展趨勢，也可以了解各種因素在不同時期的影響及作用機理，進而分析其效益差異的成因及改進方向。
9、目標評價法
將當期經濟效益或社會效益水平與其預先目標標準進行對比分析的方法，此方法可用于對部門和單位的評價，也可用于周期性較長項目的評價，還可用于規模及結構效益方面的評價。
10、公眾評判法
對于無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評估并對社會公眾進行問卷調查，以評判其效益，適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設施進行評價，具有民主性、公開性的特點，但應用范圍有限且有一定模糊性。
績效評價應采取定量與定性分析相結合的方式進行，審計在實施績效評價時，可采用一種評價方法，也可多種評價方法并用。
（三）財政投資項目審計績效評價指標體系的內容
審計績效評價指標根據評價內容和設置要求，可分為基本指標和具體指標。基本指標是對評價內容的概括性指標，具體指標是基本指標的進一步細化與分設。
1、基本指標
（1）業務指標
①目標設定情況。指評價對象對預定目標的設定、規劃情況是否科學、合理，能否體現財政投資項目的經濟性、效率性和有效性等。
②目標完成程度。指評價對象總體目標或階段目標的完成情況，具體可表述為：目標完成程度=實際達到效果/目標績效×100%。
實際達到效果指評價對象實際達到的效益，當效益可以量化時，則采用相應的數額；當效益不可量化時，可以采用專家評議、調查問卷等方法，得出結論。目標績效指評價對象為實現其職能所確定的預定目標，目標績效為100。
③組織管理水平。指評價對象按照國家政策法規和實際情況，逐步形成和運用的組織結構、管理模式、基礎管理制度、激勵與約束機制、信息支持系統以及由此形成的組織、協調和管理能力等。
④經濟效益。指評價對象對國民經濟和區域經濟發展所帶來的直接或間接效益等。主要包括對國民經濟及區域經濟增長的貢獻、對財政稅收的貢獻、對外貿出口的貢獻等。
⑤社會效益。指評價對象對社會發展的影響。不同性質的財政投資項目具有不同的社會影響。如衛生支出對提高全民醫療保健水平、滿足基本醫療需要的影響；教育支出對全民素質的提高、社會風氣好轉的影響等。
⑥生態環境效益。指評價對象對生態環境保護的影響，主要包括在治理環境、污染控制、恢復生態平衡和保持人類生存環境等方面的影響。
⑦可持續性影響。指評價對象對社會經濟和資源環境的持續影響力等。
（2）財務指標
①資金落實情況。主要反映計劃投入情況、資金到位情況（資金到位率、資金到位及時性）及財政投入乘數等。
②實際支出情況。主要反映實際支出結構的合理性、超支或結余情況、資金利用效率等。
③會計信息質量。主要反映會計信息資料的真實性、完整性和及時性等。
④財務管理狀況。主要反映財務制度健全性、財務管理有效性及財務制度執行狀況等。
⑤資產配置與使用。主要反映資產配置的合理性和資產使用情況等。
2、具體指標
具體指標是在評價對象確定后，根據評價對象不同特點，對基本指標內容細化、分設的評價指標。又可分為定量指標和定性指標。
（1）定量指標
定量指標是指直接可以通過數據計算分析評價內容、反映評價結果的指標。
（2）定性指標
定性指標是指無法直接通過數據計算分析評價內容，需對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。
對定性指標的測定，可從以下方面取得判斷基礎或依據：一是專家經驗判斷。專家憑借工作經驗，結合當時的政治經濟發展形勢，綜合以往年份同類資金所產生的經濟效益、社會效益和生態環境效益所做出的經驗判斷。二是問卷測試。對于一些涉及服務滿意度、應達到的支出目標等指標，可通過公眾評判的方式測定。三是橫向比較。綜合比較同類財政投資項目績效所達到的結果做出判斷。
當評價對象確定后，從具體指標中選取若干指標，構成評價對象的一套完整指標。具體指標的設定、選用、權重（或分值），原則上由主管部門或單位與財政部門研究確定。
（四）財政投資項目審計績效評價指標的設立
1、投資項目經濟效益評價指標
經濟效益指標更多的是定量指標，可以根據“成本-效益”的理論設置經濟效益指標體系，實際操作可根據相關統計數據和財務數據直接計算。
2、投資項目社會效益評價指標
社會效益評價更多的是要采用定性分析方法，可根據復合效益的理論設置出社會效益評價指標，在實際操作中可采用專家評分和群眾問卷調查的方法確定各指標的取值。
（作者：審計署駐濟南特派辦 韓麗娜）
