金志剛 張立榮 秦玲芳
很多人第一次接觸“內控制度”這個詞，是源自1999年修訂的《會計法》，其第二十七條要求各單位必須建立健全內部控制制度，以保證會計信息的真實、合法性。2002年，中注協頒布了《內部控制審核指導意見》；2006年，企業內部控制標準委員會成立，此后與內控有關的規范性文件陸續出臺。今年2月，財政部相繼印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）和《財政部關于開展2016年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號）兩份文件，要求全國各級各類行政事業單位編報上報2016年度內部控制報告，再次將內控制度建設擺在各預算單位的面前。
財政部修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）已于今年10月實施，其第六條吸收了《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號文）、《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號文）的部分內容，將規范采購人內部控制工作的法律級次由規范性文件上升到部門規章，彰顯了政府采購內控制度的重要性。那么，如何建立完善政府采購內控制度？筆者結合政府采購監督管理工作實際，從四個必須厘清的問題著手展開探討。
一問：內控制度建立的思路是什么
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為預算單位建立內控制度確立了方向。但在實際工作中，預算單位往往會有歸口管理的慣性思維，因為“內部控制”首先出現在《會計法》中，所以涉及內控制度的工作，一般會交給財務科室具體承辦，這種工作思路是有待商榷的。
內控制度作為提高財政性資金的使用效率而在內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，囊括了預算單位的方方面面，涉及預算單位的多個業務科室和部門，是一項綜合性的系統工程，其力度不亞于本世紀初各單位開展的質量管理體系認證或內部流程再造。
以政府采購業務為例，預算單位采購項目按采購目的可分為三大類：第一類是為保障政府部門自身的運轉而實施的項目，如采購辦公設備、物業服務等；第二類是為實現政府部門宏觀調控、市場監管等職能需要而實施的項目，如采購發展規劃、法律服務、警務裝備等；第三類是為增加國民福利而實施的項目，如采購教育技術設備、城市公共環境綠化美化等。除了第一類項目外，財務科室對第二類、第三類項目的采購目的、意義、具體采購需求等并不熟悉，填報項目信息時可能出現問題，監督管理部門也最怕遇到這種情況。因為實際項目承辦人和填報人若不一致，二者掌握的法律法規、項目信息既不對稱也不全面，對項目預算、規模理解不盡相同，極易造成采購效能的降低，甚至導致流標廢標。所以，如果由財務科室負責政府采購項目的具體填報工作，單位內部職能科室也要落實項目責任制，對項目的提出、前期的市場調研、成本預算以及合同的簽訂驗收承擔相應職責。當然，預算單位職能不同，內部工作特性和流程千差萬別，不能要求各預算單位的內控制度千篇一律，否則內控制度就會流于形式，紙上談兵。
二問：內控制度建立的依據是什么
在實踐中，預算單位大都根據2012年財政部下發的規范性文件《行政事業單位內部控制規范（試行）》著手建立內控制度。該規范涉及財政工作的方方面面，對強化政府采購內部制約和監督起到了積極作用，有很強的指導意義，但由于篇幅所限，短短的65條不能詳盡規范各個業務工作的關鍵環節。以政府采購為例，由于該規范早于《政府采購法實施條例》以及87號令，就預算單位在政府采購活動中的關鍵環節和職能責任描述得還不夠完善。比如，87號令對采購人如何編制采購需求作了詳細具體的表述，即在對采購標的的市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調查的基礎上，根據調查結果、資產配置標準等科學合理地確定采購需求，并進行價格測算。因此，預算單位在建立健全單位內控制度的時候，單單依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，顯然是不夠的，必須充分發揮主觀能動性，不懶政、不怠政。這對預算單位和財政部門都提出了更高的要求。
預算單位依據什么來建立內控制度？財政部門如何督導預算單位建立內控制度？未納入財政部門監管范疇的部分，如未達到分散采購限額的采購項目，是否也要“分事行權、分崗設權、分級授權”？在建立完善政府采購內控制度大廈時，應通盤考慮這些問題，同時還要充分貫徹新的發展理念，主動適應新情況、解決新問題，及時調整工作具體要求，形成動態的內控制度機制，避免“不統就亂、一統就死”。
三問：內控制度建立的責任由誰承擔
內控制度建立的主線是分事行權、分崗設權、分級授權，目標是約束機制健全、權利運行規范、風險控制有力、監督問責到位。實踐中，有些單位“一崗雙責”“一崗三責”等崗位責任制搞了很多年，有的工作卻始終無法明確將責任落實到哪個崗位。鑒于此，建議責任不好區分的工作，可按具體責任人、直接責任人、其他直接責任人、間接責任人來劃分。特別是單位內部多部門協作的工作，必須明確牽頭部門及其主要責任，其他部門根據情況負具體責任。
嚴懲不是目的，規范行政行為才是目的。近年來，我國政府采購規模穩步增長，采購范圍也更趨廣泛，政府采購管理理念、操作執行理念都發生了很大轉變，改革步入深水區。在此過程中，預算單位、監督管理部門、采購代理機構等都在一邊學習一邊成長。基于政府采購的現實考慮，我們認為，在政府采購成長期內，應當明規矩于前、寓嚴管于中、施重懲于后，也可以在檢查無問題和行政處罰之間，建立書面建議制度，形成一個容錯糾錯機制。即通過常態化的監督檢查，對被查對象和檢查結果進行分析，向被查對象書面提出預防和改進的建議，促進檢查成果的轉化利用，達到查管互動，以查促管的效果。
四問：內控制度建立的效率如何理解
建立內控制度，不應作為行政單位辦事拖沓、推諉扯皮的借口，也不應被別有用心的人所利用。隨著“放管服”改革的持續推進，政府采購增強了預算單位對采購活動的參與度，合理擴大了采購人的自主權，放開了采購進口產品的審批權限。在此背景下，預算單位應切實肩負起自身的主體責任，在講求效率的同時，還應自我把關，杜絕規避政府采購現象。如果把通過政府采購審批作為逃避主體責任的渠道，預算單位會受到監管部門的懲戒。《政府采購法》及其實施條例列明的采購人應承擔法律責任的違法情形達30多條，87號令“法律責任”一章中的第七十七條、第七十八條也均指向采購人，可見采購人責任之重大。
談到采購效率，首先要關注價格和時間這兩個變量。當前，社會上抨擊政府采購的商品和服務并不“物美價廉”，這是有失公正的。政府采購是一種市場交易行為，也是由市場供需決定的，在政府采購尚未達到一定規模之前，定價權可能不在預算單位手中，但預算單位應當有議價的主觀能動性。同時，還要看到，政府采購肩負著諸多政策功能，如通過預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施來扶持中小企業發展，相比大中型企業，中小微企業在參加政府采購活動時給出的價格可能偏高。
而采購時間較長也有一定的客觀原因。一是達到公開招標限額的采購項目一般都要進行公開招標，法律明文規定各個程序的法定時限不能自行縮短。二是專門從事政府采購的電商及物流發展遠不如直接面向消費者的電商及物流發展迅猛。近年來，財政部一直在完善政府采購電子交易平臺建設標準，石景山區政府采購信息化建設也將是財政部門監督管理的重點工作之一，力求以“互聯網+政府采購”的形式實現區域內采購效率的換擋提速、彎道超車，實現采購效率和公平、公正兼得。
建立健全政府采購內控制度，從根源上講，離不開采購人對自我主體責任的理性認識。隨著采購規模的增長、采購范圍的拓展，政府采購的影響力日益加大，必將引來更多的社會關注度。時代是思想之母，實踐是理論之源。我們政府采購人也應不斷認識新規律，推進理論創新、實踐創新、制度創新，借助完善的內控制度，提升采購單位內部管理水平、規范內部權力運行，促進依法行政、推進廉政建設。
（作者單位：北京市石景山區財政局）
