問：兩項(xiàng)準(zhǔn)則出臺的背景是什么？有什么重要意義？
答：公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資是政府資產(chǎn)的重要組成部分。我國政府公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模龐大，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐條件。我國政府儲備物資包括戰(zhàn)略及能源物資、搶險(xiǎn)抗災(zāi)救災(zāi)物資、農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)藥物資和其他重要商品物資，對于保障國家安全、服務(wù)國計(jì)民生具有重要意義。但是，由于相關(guān)法規(guī)制度尚不健全及其他歷史原因，通常情況下，行政事業(yè)單位僅在其賬簿中核算其占有、使用的資產(chǎn)，由政府會計(jì)主體控制的、滿足社會公共需要的大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和政府儲備物資因此未入賬核算或未恰當(dāng)核算，導(dǎo)致政府投資形成的巨額公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和政府儲備物資在政府會計(jì)主體資產(chǎn)負(fù)債表中未得到全面反映。
黨的十八屆三中全會將建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度作為深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，新修訂的《預(yù)算法》要求各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。在建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的過程中，研究制定政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資會計(jì)準(zhǔn)則、規(guī)范這兩類重要政府資產(chǎn)的會計(jì)核算問題，具有深刻的政策背景和迫切的現(xiàn)實(shí)需求。
公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則和政府儲備物資準(zhǔn)則的出臺，是財(cái)政部貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度決策部署的重要舉措，標(biāo)志著政府會計(jì)準(zhǔn)則體系建設(shè)工作繼《政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（以下簡稱《基本準(zhǔn)則》）和存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等4項(xiàng)政府會計(jì)具體準(zhǔn)則出臺后又向前邁進(jìn)了一大步，對于進(jìn)一步規(guī)范政府會計(jì)主體的會計(jì)核算，提高會計(jì)信息質(zhì)量，夯實(shí)國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，保障權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革順利推進(jìn)具有重要意義。
問：為什么要單獨(dú)制定公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則和政府儲備物資準(zhǔn)則？
答：從資產(chǎn)的實(shí)物形態(tài)和相關(guān)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)而言，政府會計(jì)主體控制的公共基礎(chǔ)設(shè)施與其固定資產(chǎn)有一定的相似性，因此采用權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)的典型國家和地區(qū)中，絕大多數(shù)都將基礎(chǔ)設(shè)施作為固定資產(chǎn)的一個(gè)類別，在固定資產(chǎn)準(zhǔn)則中予以規(guī)范。由于我國政府公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量眾多，在資金來源、建造和管理方式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、用途等方面與政府會計(jì)主體占有、使用的固定資產(chǎn)有較大區(qū)別，很多專家學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者提出，有關(guān)固定資產(chǎn)的會計(jì)規(guī)定并不能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的需要；公共基礎(chǔ)設(shè)施作為政府會計(jì)主體維護(hù)管理的資產(chǎn)，其本身價(jià)值及產(chǎn)生的折舊費(fèi)用等應(yīng)區(qū)別于政府會計(jì)主體的固定資產(chǎn)單獨(dú)核算，以為未來科學(xué)評價(jià)政府績效奠定基礎(chǔ)。在調(diào)查研究中，很多單位認(rèn)為，針對公共基礎(chǔ)設(shè)施制定單獨(dú)的具體準(zhǔn)則，可以更加清晰地體現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施作為一種特殊類型的政府資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量、披露的具體規(guī)定，有利于準(zhǔn)確核算政府公共基礎(chǔ)設(shè)施，全面反映政府“家底”。2015年，我們在制定《基本準(zhǔn)則》過程中，絕大多數(shù)反饋意見和建議都支持單獨(dú)核算政府公共基礎(chǔ)設(shè)施。因此，我們立足國內(nèi)政府會計(jì)改革和實(shí)務(wù)工作需要，單獨(dú)制定了公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則。
同樣，從資產(chǎn)物質(zhì)形態(tài)看，政府會計(jì)主體控制的政府儲備物資與其占有、使用的存貨具有一定相似性，但政府儲備物資在功能作用、管理方式、資金來源、業(yè)務(wù)流程等方面與存貨存在著顯著差異：第一，從功能作用來看，政府儲備物資是政府會計(jì)主體為滿足特定公共需求而儲備的物資，其主要目的是進(jìn)行“儲備”以用于應(yīng)對可能發(fā)生的特定事件或情況，其規(guī)模和種類反映政府維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、確保國家安全、部署發(fā)展戰(zhàn)略、應(yīng)對各類突發(fā)事件等的能力，與政府會計(jì)主體在開展日常性活動中為自身耗用或出售而儲存的存貨具有本質(zhì)區(qū)別。第二，從管理方式來看，政府會計(jì)主體對于存貨一般采取由其自身直接儲存的方式進(jìn)行管理，而我國政府儲備物資主要采取委托存儲的管理模式，承儲單位按照行政管理部門要求進(jìn)行實(shí)際儲存和日常管理，行政管理和存儲執(zhí)行相分離。基層代儲單位性質(zhì)也呈現(xiàn)多樣化，涉及政府會計(jì)主體和企業(yè)主體。此外，有些儲備物資品種還涉及多個(gè)政府會計(jì)主體管理以及多級次政府會計(jì)主體管理的情況。第三，從資金來源看，存貨采購資金來源于部門預(yù)算資金，而政府儲備物資的收儲資金來源更為復(fù)雜，除來源于部門預(yù)算資金外，還存在來源于銀行專項(xiàng)貸款等情況。第四，從日常業(yè)務(wù)流程來看，政府儲備物資具有區(qū)別于存貨的獨(dú)特業(yè)務(wù)內(nèi)容和環(huán)節(jié)，如政府儲備物資需要根據(jù)特定文件規(guī)定進(jìn)行采購、存儲、保管、輪換、發(fā)出等，發(fā)出物資收回往往具有不確定性。鑒于此，需要單獨(dú)制定準(zhǔn)則對政府儲備物資的確認(rèn)、計(jì)量和披露等進(jìn)行規(guī)范。
問：兩項(xiàng)準(zhǔn)則起草發(fā)布的過程是怎樣的？
答：公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則和政府儲備物資準(zhǔn)則的起草工作分別于2015年和2016年啟動，在兩項(xiàng)準(zhǔn)則起草發(fā)布過程中，我們始終秉承科學(xué)民主決策精神和公開透明的準(zhǔn)則制定程序，進(jìn)行了充分論證和大量的調(diào)查研究，并廣泛征求了各方意見，主要經(jīng)歷了以下過程：
一是開展課題研究和實(shí)地調(diào)研。為了學(xué)習(xí)和借鑒國際和國外政府會計(jì)中關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則制定和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，2015年，我們設(shè)立專項(xiàng)課題對公共基礎(chǔ)設(shè)施會計(jì)進(jìn)行了研究，為制定政府公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則奠定了理論基礎(chǔ)。2016年上半年，我們會同財(cái)政部部內(nèi)相關(guān)司局，先后赴交通部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、水利部和國家物資儲備局、國家糧食局等部門和單位進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，充分了解了我國各類公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算現(xiàn)狀，為制定兩個(gè)準(zhǔn)則奠定了實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。
二是組織專家研討并起草準(zhǔn)則初稿。在全面梳理我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資管理和核算現(xiàn)狀后，2016年第二季度，我們與國內(nèi)有關(guān)高校、行政事業(yè)單位的專家、學(xué)者就公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府儲備物資會計(jì)問題進(jìn)行了多輪研討，結(jié)合前期研究和調(diào)研情況，梳理了兩項(xiàng)準(zhǔn)則制定的思路、內(nèi)容定位和關(guān)鍵問題，在此基礎(chǔ)上分別形成了準(zhǔn)則初稿。
三是印發(fā)征求意見稿并廣泛征求意見。2016年第三季度，我們在系統(tǒng)梳理、提煉前期研究和調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，對兩項(xiàng)準(zhǔn)則草稿進(jìn)行了反復(fù)修改，在司內(nèi)各單位充分討論和征求外部專家意見后做了進(jìn)一步完善，形成了準(zhǔn)則征求意見稿。2016年9月和12月，我們先后印發(fā)了《關(guān)于征求<政府會計(jì)準(zhǔn)則第XX號——公共基礎(chǔ)設(shè)施（征求意見稿）>意見的函》（財(cái)辦會〔2016〕40號）和《關(guān)于征求<政府會計(jì)準(zhǔn)則第XX號——儲備物資（征求意見稿）>意見的函》（財(cái)辦會〔2016〕48號），面向中央和國務(wù)院有關(guān)部門、地方財(cái)政部門和社會公眾征求意見，同時(shí)也向部內(nèi)相關(guān)司局、政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會咨詢專家征求意見。在兩項(xiàng)準(zhǔn)則征求意見階段，我們分別收到118份和91份書面反饋意見。反饋意見總體上對兩項(xiàng)準(zhǔn)則征求意見稿表示贊同，有關(guān)方面也針對其中的具體內(nèi)容提出了一些意見和建議。
四是修改完善和送審發(fā)布。2017年以來，我們對兩項(xiàng)準(zhǔn)則反饋意見和建議逐條進(jìn)行了梳理和分析，就其中合理的意見和建議進(jìn)行了充分吸收，未吸收采納的重要內(nèi)容也與相關(guān)方面進(jìn)行了溝通。此外，我們于2017年4月組織召開了座談會，與國家發(fā)展與改革委員會、民政部、水利部、國家食品醫(yī)藥監(jiān)督管理局、國家糧食局、國家物資儲備局等部委代表及學(xué)術(shù)界專家代表就政府儲備物資準(zhǔn)則修改中涉及的重大問題進(jìn)行了深入研討。在上述工作基礎(chǔ)上，經(jīng)會計(jì)司技術(shù)小組審核和司務(wù)會審議并據(jù)此進(jìn)一步修訂完善后，分別于2017年3月和7月形成了兩項(xiàng)準(zhǔn)則送審稿。
兩項(xiàng)準(zhǔn)則經(jīng)部內(nèi)相關(guān)司局會簽后，分別于2017年4月17日和7月28日由部領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。
