張俊英
國庫集中支付制度改革是推進財政科學(xué)化、精細(xì)化管理、提高財政資金運行效率和使用效益的重要舉措。近幾年來，這項改革已在旗縣級廣泛開展，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、運用科技手段、分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范透明、收付直達的現(xiàn)代財政國庫管理理念和新型預(yù)算執(zhí)行運行機制基本形成。作為區(qū)級國庫集中支付改革的親歷者和實踐者，現(xiàn)就完善區(qū)級國庫集中支付制度改革工作談一些粗淺的對策和建議。
一、區(qū)級國庫集中支付制度改革的主要成效
建立了國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位“全覆蓋”，納入國庫集中支付資金總量逐年大幅增長，區(qū)級實施國庫集中支付制度改革總體運行良好、進展比較順利，基本達到了預(yù)期目標(biāo)。
（一）“直通車”效率大增。實行國庫集中支付后，財政資金由“中轉(zhuǎn)慢行”變?yōu)椤爸蓖ㄜ嚳煨小保淖兞藗鹘y(tǒng)的實撥支付方式，以財政直接支付或財政授權(quán)支付方式，由代理銀行通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品或勞務(wù)的供應(yīng)商等最終收款人賬戶，縮短了資金在銀行間的中轉(zhuǎn)在途時間，提高了財政資金的運行效率和使用效益。
（二）“透明度”顯著提高。實行國庫集中支付后，在財政部門、預(yù)算單位和代理銀行之間，形成了比較規(guī)范、透明的相互監(jiān)督制約機制。預(yù)算執(zhí)行管理手段更加科學(xué)、精細(xì)、規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時性大幅度提高，有效增強了預(yù)算執(zhí)行透明度，為財政運行管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供了更為及時可靠的信息基礎(chǔ)。
（三）“蓄水池”效應(yīng)凸顯。實行國庫集中支付，所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額，都集中沉淀在國庫單一賬戶體系中具有清算功能的賬戶中，“蓄水池”效應(yīng)明顯，為國庫現(xiàn)金管理、降低財政籌資成本、增強財政宏觀調(diào)控能力和應(yīng)急保障能力提供了必要條件。撤銷預(yù)算單位實有資金賬戶，預(yù)算單位所有資金以“指標(biāo)流”的形式納入國庫集中支付“大平臺”管理，從根本上杜絕了體外循環(huán)、規(guī)避監(jiān)控的不規(guī)范支付行為，也為國庫集中支付改革累積了更多的正能量。
（四）“全程化”監(jiān)督實現(xiàn)。采用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，從運行機制上、制度設(shè)計上延伸了預(yù)算監(jiān)控的深度，提高了預(yù)算監(jiān)管的時效，實現(xiàn)了財政資金事前審核監(jiān)督、事中實時監(jiān)控、事后績效評價的全過程監(jiān)督。
二、區(qū)級國庫集中支付制度改革存在的問題及成因
國庫集中支付改革涉及面廣、影響面大，政策性、技術(shù)性、操作性與關(guān)聯(lián)性都很強，是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。從運行實踐來看，改革成效顯著，但仍然面臨幾個共性問題。
（一）部門預(yù)算不能完全滿足支付需要?？茖W(xué)、精細(xì)、客觀、及時的部門預(yù)算是國庫集中支付的基礎(chǔ)，實施國庫集中支付改革，對預(yù)算編制和預(yù)算管理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。目前，在區(qū)級普遍存在預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)過低、預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算批復(fù)不夠及時、年中追加調(diào)整頻繁等現(xiàn)象，在一定程度上制約著國庫集中支付制度的實施效果。
（二）財政專戶管理資金不能適應(yīng)改革要求。當(dāng)前，項目支出預(yù)算資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金基本實行財政專戶管理，財政國庫部門管理的財政專戶數(shù)量多、資金量大而且分散沉淀在各個金融機構(gòu)，仍然通過專戶實撥方式支付。財政專戶管理資金實撥支付的傳統(tǒng)方式，明顯不符合資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度和理念，與改革的總體要求不相適應(yīng)。
（三）預(yù)算單位財務(wù)管理水平有待提高。實行國庫集中支付后，會計核算職能回歸單位，財務(wù)管理方式、支付方式、會計核算方法等都發(fā)生變化，對于預(yù)算單位財務(wù)人員的素質(zhì)以及財務(wù)管理水平都有了更高要求。不少單位財務(wù)人員還沒有擺脫會計集中核算制度下形成的惰性思維，會計核算不及時、不規(guī)范，會計信息質(zhì)量有所下滑。少數(shù)單位“趕鴨子上架”，沒有配備業(yè)務(wù)能力與國庫集中支付改革和單位財務(wù)管理需要相適應(yīng)的財務(wù)人員，財務(wù)管理水平與改革要求有較大差距，亟待提高。
產(chǎn)生上述問題的主要成因，一是思想認(rèn)識不到位，固守傳統(tǒng)觀念，缺乏開拓創(chuàng)新、銳意改革、勇于探索的魄力和決心。二是區(qū)級可用財力有限，為了確保收支平衡，以收定支，不搞赤字預(yù)算，明知部門預(yù)算的定員定額標(biāo)準(zhǔn)過低，也不敢而且不能合理提高，致使預(yù)算執(zhí)行的可操作性打了折扣。三是缺乏高層示范效應(yīng)，國庫集中支付改革自上而下推進，總體原則是所有財政性資金都納入國庫集中支付，但在實際工作中，財政專戶管理資金納入國庫集中支付進展緩慢，缺乏頂層設(shè)計，基層財政大多在等待觀望。
三、深化區(qū)級國庫集中支付改革的對策和建議
改革需要不斷研究、探索、實踐、總結(jié)、深化與完善。如何深化和完善區(qū)級國庫集中支付制度、發(fā)揮改革最大效能，是基層財政工作者需要思考的重要課題。
（一）增強區(qū)級可用財力?？捎秘斄ΡＵ鲜蔷幹撇块T預(yù)算、實施國庫集中支付的源泉。長期以來，區(qū)級可用財力緊張，尤其是西部貧困區(qū)，可用財力更為吃緊。區(qū)級可用財力保障有限，直接影響國庫集中支付改革的進程及效能，因此，必須研究探索壯大區(qū)級可用財力的基本路徑，切實增強區(qū)級可用財力。第一，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抓好區(qū)級財源稅源建設(shè)，引導(dǎo)投資者做大企業(yè)、做強產(chǎn)業(yè)，不斷增強地方財政實力和發(fā)展后勁。第二，進一步調(diào)整完善分稅制改革，適當(dāng)提高區(qū)級分成比例，增加區(qū)級經(jīng)常性收入。第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，財力向區(qū)級適度傾斜，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，整合歸并專項轉(zhuǎn)移支付。
（二）科學(xué)編制部門預(yù)算。著力解決部門預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和及時性問題。調(diào)研制定合理的分類支出定額，調(diào)整基本支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，編實項目支出預(yù)算，在科學(xué)化、精細(xì)化管理上下功夫，盡力做到編早、編細(xì)、編實，增強預(yù)算執(zhí)行的可操作性。提前編制、審議、批復(fù)預(yù)算，原則上應(yīng)當(dāng)在第四季度完成下年度預(yù)算的編制、審議和批復(fù)工作，強化預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。
（三）歸并精減財政專戶。財政專戶管理資金的終極目標(biāo)是全部納入國庫集中支付“大平臺”管理。在現(xiàn)階段，首先要下大力氣做好支出類財政專戶的歸并精減工作。歸并精減的原則，一是有利于增強財政的宏觀調(diào)控能力；二是有利于提高財政資金運行效率；三是有利于徹底解決分散沉淀浪費問題；四是有利于國庫集中支付清算對接。歸并精減的預(yù)期目標(biāo)，是保留具有清算功能的財政專戶，撤銷沒有清算功能的支出類財政專戶，將資金集中歸集到具有清算功能的財政專戶中。
（四）探索實施“大平臺”管理。在歸并精減財政專戶的基礎(chǔ)上，將財政專戶資金納入國庫集中支付“大平臺”管理。在區(qū)級，將支出類財政專戶資金按管理股室或者按項目視同預(yù)算單位，納入國庫集中支付“大平臺”，實行財政直接支付，是一個比較簡易可行的過渡辦法。第一，將“資金流”轉(zhuǎn)化為“指標(biāo)流”管理更加科學(xué)、精細(xì)、透明，符合國庫集中支付改革的方向；第二，縮短了財政資金在銀行間的中轉(zhuǎn)在途時間，可以極大提高財政資金運行效率；第三，財政專戶資金在橫向上的二次分配，可以通過支付系統(tǒng)的指標(biāo)調(diào)整功能來實現(xiàn)，方便快捷，在縱向上的二次分配或者支付，通過財政零余額賬戶直接支付后，由代理銀行直接與具有清算功能的財政專戶進行清算；第四，財政專戶會計可以實時在支付系統(tǒng)查詢對賬；第五，國庫單一賬戶體系的“蓄水池”效應(yīng)更強更大，能夠真正實現(xiàn)收入一個“池子”、支出一個“口子”的最佳效能。
（五）強化監(jiān)控糾錯機制
陳共教授編著的《財政學(xué)》把國庫集中支付制度定義為“對預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的全過程集中進行全面的監(jiān)控制度”。由此可見，監(jiān)控貫穿于國庫集中支付的全過程，怎樣監(jiān)控，如何糾錯，建立和完善行之有效的監(jiān)控糾錯機制顯得尤為重要。一是要依托現(xiàn)有動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，全面強化動態(tài)監(jiān)控工作；二是要積極研究動態(tài)監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)體系，不斷完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能；三是要結(jié)合實際，不斷探索自我糾錯、強制糾錯的方法措施；四是要出臺監(jiān)控糾錯工作規(guī)范，為自我糾錯、強制糾錯提供制度保障。
（六）規(guī)范單位財務(wù)行為。督促預(yù)算單位配備業(yè)務(wù)能力與國庫集中支付改革需要相適應(yīng)的財務(wù)管理人員，確保財務(wù)行為規(guī)范、會計信息真實及時。嚴(yán)格控制現(xiàn)金支付，建立現(xiàn)金支付量定期考核通報制度，對于現(xiàn)金支付量超過授權(quán)支付總量20%的單位，按季度考核通報，并限期整改。嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄，領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，帶頭使用公務(wù)卡結(jié)算，在財務(wù)審批中嚴(yán)格把關(guān)，對納入公務(wù)卡強制結(jié)算目錄又具備刷卡條件的現(xiàn)金支付事項不予審批。
（七）堅持不懈深化改革。經(jīng)過幾年的努力，在區(qū)級，國庫單一賬戶體系已經(jīng)建立，國庫集中支付運行情況良好，但與財政部提出的“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)還有一定的距離，需要堅持不懈，繼續(xù)深化和完善改革。財政部門作為國庫集中支付改革的倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者和組織實施者，責(zé)無旁貸、義不容辭。一是正確把握改革方向、改革節(jié)奏，堅定不移地實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的改革目標(biāo)；二是注重調(diào)查研究，積極探索符合實際且行之有效的新方法、新舉措和新機制；三是以“大財政”的視野、“大平臺”的依托、“一盤棋”的謀略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項財政改革，通過不斷深化和完善，充分發(fā)揮國庫集中支付制度改革的最大效能。（作者單位：青山區(qū)財政局）
