國有資產管理體制改革是國有企業改革的重要方面，對于增強國有經濟控制力和競爭力具有重大意義。改革開放以來，我國在國有資產管理體制改革上取得了一定的進展和成果，但依然還存在很多問題，主要表現在：第一，國有資產管理主體多元化，管理失序難以避免。十六大提出，國有資產“統一所有，分級代表”即國家統一所有，中央和地方分別代表國家履行出資人職責。但是，隨著“分級代表”的確立，國有資產面臨著中央和地方之間的產權界定和管理權限的劃分，由于中央和地方對哪些國有資產屬于各自的管理權限沒有明晰的界定，導致國有資產在縱向上的經營安全和經營效率存在嚴重問題。第二，國有資產管理目標尚不明確，資產管理模式單一。確立合乎實際的國有資產管理目標是建立科學的國有資產管理體制的重要環節，沒有明確的目標定位很難建立有效的國有資產管理體制。由于大多數基礎性企業都涉及為國民經濟的整體發展服務，并不把追求盈利作為主要目的，因此單純以競爭性國有企業的資產管理目標來衡量不免存在簡單化行為，并容易導致不同類型的國有資產管理與其社會目標職能發生扭曲和錯位。第三，國有資產管理體制不夠建全，三結合難以定位?！肮苜Y產和管人、管事相結合”目前難以定位在哪一層次，同時難以明確：管資產、管人和管事究竟管什么？怎么管？雖然，十六大從原則上規定了“管資產和管人、管事”必須與“權利、義務和責任”相一致，突出以管人為核心實現“管資產和管人、管事相結合”。但是，突出管人，強化了人治特點，就有可能淡化制度和機制的約束作用。
國家審計署成立以來，對國有企業進行審計就是審計機關的法定職責。關注國有資產管理體制改革，充分發揮國家審計在國資監管中的作用，這是國家審計義不容辭的責任。因此，國家審計對國有資產績效審計的重點和內容應包括以下幾個方面：
一、監督責任主體職責機制的建立
國有資產管理由“分而治之”，轉為“統而治之”，解決了多頭管理，無人負責的問題，落實了國有資產的責任主體。但是，管理的集中也為部門的“專權”創造了條件，雖然對國資委的職能已經明確界定，但如果沒有一整套制度保障，就難免會偏向另一極端。國家審計要監督國資委的職責設計的科學性和規范性，防止“老板加婆婆”導致更深程度的政企不分。關注國資委是否與國資委托監管部門、國資委托監管部門是否與委托監管企業簽訂資產經營責任書，并實行以國有資產保值增值率、凈資產收益率和資本金利潤率等考核指標為主的資產經營責任制；“管資產和管人、管事”是否與“權利、義務和責任”相一致；是否把管資產的重點放在國有資產的經營預算和收繳上，是否把管人的重點放在選派產權代表、監督人員和完善法人治理結構上，是否把管事的重點放在企業投資和融資上。
國家審計要監督國資委托監管部門權責機制的健全性和有效性。由于國資委托監管部門既不同于一般企業，也不同于政府機構，而是代表政府對企業行使國有資產的所有權，以股東身份對企業進行控制并對控股企業行使股東權利。因此，其對企業的控制更直接，利益關系更明顯，如果沒有完善的規范，會與公司治理規則發生沖突，甚至演化為“準政府”。審計要關注國資委托監管部門是否按產權關系與委托監管企業形成投資關系，是否按出資份額在企業享有投資收益權、決策參與權、經營者選擇權和財務監控權，并承擔相應的投資風險，是否存在干預企業日常經營活動，影響企業享有法人財產權的行為。
二、監督國有資產管理目標的履行
國有資產管理主要體現為對國有資產載體的國有企業的管理。國資委根據國有資產戰略規劃目標和產業發展導向研究制定企業預算計劃的細則及相關辦法；負責對所監管企業國有資產進行預算管理。國家審計應正確分析影響預算目標實現的主、客觀因素，監督預算的準確性、時效性和完整性。關注預算年度國有資產總量、結構、分布的合理性，以及重大資產運作事項合法性包括投資、融資、資產處置及收入使用和收益分配等方面國家審計應對企業預算的執行情況進行監督，關注經營發展和規劃是否符合預算要求，成本控制是否按預算執行、投資風險是否有效控制等等。
國資委作為收益管理主體通過制定和實施《企業國有資本收益收繳辦法》來加強收益管理。國家審計應調查分析收益收繳范圍的恰當性，收繳內容合理性、收繳方式的科學性和使用的效益性。重點關注按照股權比例和分配方案應分得的企業稅后凈利潤、轉讓持有的企業股權取得的凈收入、按照股權比例應分得的企業清算凈收益、按法律法規規定應取得的其他收益、收入等，在收繳后是否納入國資委設置的國有資產收益專戶進行管理。關注收益是否主要用于國有經濟發展，包括科教興市、產業結構調整，是否適當安排部分資金解決國資國企改革、國資監管和應對突發事件。
三、監督出資人制度的落實
國有資產管理體制改革的核心是建立出資人制度，出資人是否到位？如何到位，這對于國有資產管理體制的有效運行至關重要。國家審計應對出資人代表制度、治理制度、經營管理制度、激勵與約束制度、監管制度、收益分配和投資制度等要進行事前的審計監督，明確出資人的有限責任，明晰企業的法人財產權，規范國有資產的監管與經營。
國家審計關注的重點：首先是政企是否真正分開，是否存在國有股“一股獨大”的問題。其次，是否實行產權多元化，特別是特殊壟斷行業的大型國有企業產權多元化問題。第三，法人治理結構是否完整有效。包括是否建立產權代表制度，對產權代表的報告事項、報告管理和責任追究是否有明確規定。是否實行外派董事，向監管企業外派的獨立董事占企業董事會成員的比例是否恰當，董事會決策是否有獨立董事的簽名，獨立董事素質是否符合要求。是否外派監事會和財務總監，監事會和財務總監是否根據《監事會工作指引》和《財務總監工作指引》按要求認真履行職責，對企業經營管理中的有關問題是否及時提出解決的意見和建議，重大事項是否及時報告國資委。第四，監督與激勵機制是否有效。國有企業的監督與激勵機制不健全乃是體制通病，這個問題不有效解決，其代理行為就不可能是“全心全意”、盡職盡責。因此，國家審計應關注國資監管部門對出資企業財務決算報告的管理是否規范，企業財務重大事項披露的內容是否準確完整，披露機構的職責是否明確。關注《企業經營者薪酬管理辦法》的實施效果，包括企業董事長基本年薪、效益年薪和期權收益的考核標準、列支渠道、分配比例等。
四、監督國有資產監管體系的運行
國有資產的監督管理，不同于行業性的、專業性的監管，既要關注宏觀經濟發展，又要跟蹤微觀經濟運行；既要對經營者考核獎懲，又要對所監管的國有資產負責。因此，國家審計要樹立國有資產績效監督的意識，重視國有資產的銷售收入、實現利潤、完成增加值等指標，重視國有資產監管和運營的成本，重視企業不良資產管理的長效機制，重視出資人的保值增值的能力。關注國資預算與國資戰略、薪酬管理、企業財務預算等環節結合的效率和效果。關注國有資產保值增值指標體系、考核辦法、考核標準，以及企業績效評價體系的建立和完善。關注對企業投資的監管重點、審批程序、考評機制、責任追究機制的科學規范和運行效益。
國家審計要根據國有資產的性質和經營特點，從企業現實增值能力、市場競爭能力、創新能力和長期發展能力出發，評價國有資產的監督指標體系、考核評價體系和監督激勵體系的科學性和有效性。根據各直接監管和委托監管企業不同的運作特點，評價國資經營分類管理的重點、方法和流程的合理性，特別要關注產業集團是否以重大國資運作活動及處置歷史遺留問題等為管理重心，關注政府投資公司是否突出了投融資管理，是否對政策性項目與自營項目進行分類管理。
五、監督國有資產監管隊伍的職業化
國有資產的監管與經營具有很強的職業性和技術性，為此要建立職業化監管隊伍和職業經理人隊伍。國家審計要關注職業化的人才是否來源于市場，并通過市場競爭來選擇；關注這一群體的利益是否與其所監管和經營的業績相聯系；關注是否建立可流動的機制，人員的進出是否完全取決于需求和個人意愿。（劉士力）
