【作 者】
夏 丹1，何藝虹2，杜國良1（教授）
【作者單位】
1.武漢紡織大學財務處，武漢430000；2.武漢紡織大學會計學院，武漢430000
【摘 要】
【摘要】隨著高校預算管理制度的改革，國庫支付制度也由傳統的分散支付轉向了集中支付。這一改革舉措在很大程度上促進了高校資金的公開化、透明化，預防了財務風險，加強了財政資金的安全性，同時也提高了財政資金的使用效率，改善了高校財務管理工作。但高校畢竟不是一般的行政事業單位，無論從性質還是職能來看，高校與一般的行政事業單位有較為明顯的區別，目前將國庫支付制度直接引入組織性質完全不同于政府部門和其他事業單位的高等學校，在執行過程中的很多關鍵性環節都存在一些問題。本文通過對我國高校在實際工作中實施國庫集中支付出現的問題進行分析，提出了完善高校國庫集中支付制度的建議。
【關鍵詞】高校財務管理；國庫集中支付；預算；非稅收入
【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2016）29-0063-4國庫集中支付制度是指建立單一的國庫賬戶體系，并由國庫集中支付所有的財政支出額。國庫對所有財政收支，不論是預算內還是預算外資金，進行集中管理、統一收支。高校根據當年的年度預算，分月細化各項開支用款計劃，預算經財政主管部門審批通過后，在高校用財政資金對購買的商品或勞務款項進行支付時，由高校向國庫提出用款申請，經國庫支付機構審核通過后，通過代理銀行以及財政支付信息系統將相應款項直接支付給用款人，實現實時支付。
高校作為具有獨立法人資格的教育機構，既區別于政府機關，又不同于其他事業單位，國庫集中支付對高校財務管理具有重要影響。國庫集中支付制度的實施最大限度地降低了高校財政資金的閑置率和浪費率，提高了資金在撥付、使用過程中的透明度，還增強了高校的財務管理意識，并提高了其預算管理水平，但同時又面臨著此項改革帶來的新的挑戰和困難。本文研究了該制度對我國高等教育事業發展所帶來的積極影響與消極影響，探索了既符合我國國情又符合高校自身特點及發展規律的財政管理體系，具有重要的實踐意義。
一、高校國庫集中支付的現實意義
國庫集中支付與傳統的分散支付最主要的區別是，國庫集中支付改變了財政資金的撥付方式，即將傳統分散支付方式下先把財政資金劃撥至高校基本賬戶，再由高校支付給收款人這種逐層撥付的支付程序，改由國庫支付中心和代理銀行直接將資金從國庫撥付給收款人。這種資金撥付方式能夠對高校的財務管理從預算編制、資金使用到銀行結算進行全程監控。
由高校財政資金國庫支付流程圖可知，該支付流程發揮了積極作用：
1. 提高了高校預算資金的使用效率。由于國庫集中支付是國庫通過單一賬戶直接將款項由代理銀行撥付給收款人，在這一支付過程中資金不再經過高校的賬戶，減少了資金的核算環節，提高了劃撥速度，降低了由轉撥環節帶來的資金損耗。這樣，財政部門就能夠隨時掌控資金的流向，資金的使用效率也在整體上得到了提高。
2. 提高了高校預算資金的透明度，加強了高校的預算管理。國庫集中支付通過事先編制好的預算來反映單位資金的整體使用情況，對高校預算編制有了更高的要求，高校必須善預算管理體系，科學、合理地安排預算，嚴格、全面地編制預算，使年度內全部支出都確保控制在預算的范圍之內，按照審批后的預算項目金額開支。這進一步細化了預算的編制，明確了財政資金逐筆支出明細，有利于進一步提高高校的預算編制水平，加大國家對高校財政資金的監督力度，提高預算單位預算的透明度，從而有利于進一步規范高校財務管理，強化單位預算對于財務支出的約束力，突出了財務預算在單位財務管理中的重要作用。
3. 有利于國庫資金使用的監督與約束，預防財務風險。國庫集中支付資金不經過用款單位賬戶，財政部門直接將資金劃撥給商品（勞務）供應商，這就從根本上杜絕了任何中間環節對國庫資金的克扣、挪用、貪污等行為，提高了國庫資金的利用程度。財政部門可以實時監控預算單位每筆資金的額度、用途、使用時間及收款人等相關信息，對資金使用過程中出現的問題能及時發現并予以解決。這樣，優化了財政資金的監督過程，由事后監督變為事中監督、事前監督，可以提前制止無預算計劃的申請和不符合規定的支付，極大地提高了財政資金的安全。由此可避免財政預算資金被隨意挪用、擠占及截留等違規現象，預防了高校的財務風險。
二、國庫集中支付在高校實踐中存在的問題
高校的收入主要包括兩個方面：一是高校非稅收入，主要包括學生學費、科研經費與社會服務及社會捐贈等；二是國家和地方政府的財政撥款。相較于政府機關及其他事業單位，高校規模大、人數多，其經費來源渠道多樣，經濟業務復雜、金額龐大，且高校有一部分職能屬于市場化行為，直接將現行的國庫支付制度照搬至組織性質完全不同于政府的高校，給高校的財務管理工作帶來一系列實際問題。
1. 高校預算收入的不確定導致預算編制缺乏合理性。首先，高校一般在當年的11月底完成下一年度的預算“二上”編制，并將其上報至上級財政部門，但下年的招生計劃一般在下年5月份由教育部門下達，因此預算編制過程中的收入是一個測算數，預算收入的不確定必然導致預算支出的不確定。國庫集中支付要求高校上報的部門預算必須與校內實際執行預算相一致，各項開支要嚴格按照預算項目進行，所有經費使用都要先有預算才有支出，預算要細化到具體項目，不允許各個經費跨項目支出。其次，高校性質具有特殊性，經濟活動復雜，經費來源渠道眾多，經費支出標準不同，尤其是科研經費的支出項目繁多。現行高校預算編制水平達不到所有支出都能嚴格按照年初既定預算執行，對預算執行過程中發生的各種情況缺乏預見性，執行起來需要不斷地進行后期調整，預算編制不夠細化，無法準確反映每一項財政資金的開支項目和開支金額。很多經費因年初未安排預算或者預算不足而無法支付，預算的執行過程中出現有的項目無錢用、有的項目有錢用不了的情況。高校預算編制的不科學、不合理及不確定性給高校日常工作的正常運轉帶來了不利影響。
2. 高校資金用款額度下達不及時且下達額度不均衡。高校下年度預算一般是當年7、8月開始上報，次年3月左右才會被批復，制定預算時間與批復時間相差較大，資金額度下達時間相對滯后。高校的很多科研教研等項目在立項、經費到賬之前，已經發生了大量的前期準備及申報工作的經費支出，通常這部分支出先由項目負責人墊支，或者由實有資金先行墊付，但國庫集中支付制度禁止單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉資金，這部分墊支的資金就不能報銷或者無法償還，致使零余額賬戶年末剩余大量項目經費，導致高校資金在使用上存在上半年不足、下半年結余的情況，出現平時沒錢用、年底不顧實際需求突擊花錢等現象，違背了該制度的初衷，在一定程度上影響了高校項目的開展和來年經費的爭取。高校通常在當年的9月份集中收取整個學年的學雜費用并上繳財政專戶，然后等待財政部門將資金返還到國庫賬戶。高校的諸多項目經費都是按照項目進度分批下撥的，與國庫資金撥付進度并不一致，而國庫資金撥付不夠及時、撥付額度不足等會導致項目延期或不能按預期啟動。尤其在年末會造成國庫集中支付系統中財政資金出現偽庫存等假象，影響了高校資金的使用效益以及財務報表年末資金數據的真實性。
3. 國庫集中支付制度與當前高校的財務制度缺乏協調性。我國高校財務管理采用“大收大支”和“收支兩條線”的核算模式，高校各項收入和支出的口徑不同，沒有對應關系，按照來源對收入進行分類，按照性質和用途來對支出進行分類。根據現行國庫集中支付制度的要求，高校的各項收支全部納入預算管理，嚴格區分資金使用類型，這就要求高校財務人員辨別每筆資金的性質，在國庫支付平臺上找到與之相對應的項目。但在高校實際運轉中，由于師生人數眾多，各種項目經費來源多元化，各個項目管理要求不同，且高校的會計科目與部門預算科目沒有一一對應，致使有時很難找到與經費指標相對應的預算項目，不可避免地會出現各項目交叉使用的問題，很容易造成兩類資金串用。國庫集中支付方式與當前高校的財務制度相沖突，缺乏協調，對高校科研和教學工作造成了一定程度的制約。
4. 國庫集中支付限制了高校財務自主權，進而削弱了其融資能力。高校作為具有獨立法人的辦學實體，辦學形式越來越多樣化、市場化，高校在擴大招生、基本建設、學科建設等方面也需要大量的資金。雖然政府對高等教育的投入不斷加大，但與高校的發展速度相比資金投入量還嚴重不足，高校緩解財務壓力籌措資金的另一重要渠道則是銀行貸款。實施國庫集中支付制度的高校其學雜費等非稅收入都直接上繳到財政專戶統一管理，財政直接向高校下達用款額度，導致高校失去了對資金的自主調度權，銀行賬戶不再有沉淀資金，增加了高校在金融機構融資籌資的難度，限制了高校使用資金的靈活性及相應的財務自主權，影響了高校的運行和發展。
5. 國庫支付的繁瑣性影響了資金的支出效率，增加了高校財務工作的復雜性。我國高校基本已全面實施國庫集中支付制度，但國庫支付系統與高校財務核算系統是各自獨立核算的，未進行有效對接。以筆者所在高校為例，首先由會計人員將發生的經濟業務錄入高校財務核算系統制單，并對相應的會計分錄及憑證進行復核；再由國庫出納人員在國庫支付系統中選擇與之對應的項目，并逐一錄入收款單位的名稱、收款賬號及付款金額等信息；待國庫復核后方可生成、打印授權支付憑證，再把支付信息發送至代理銀行，由代理銀行完成一系列清算程序并將款項支付給收款人，最終完成支付流程。這種較繁瑣的雙重錄入支付程序不僅加大了高校財務工作的復雜程度，也提高了支付過程中的出錯率，同時還延長了資金支付時間，導致資金支出效率低下。
6. 國庫、高校、銀行的系統不對接影響了高校的信息化管理。由國庫集中支付的性質所決定，從預算資金的開始到申報審批，以及資金的支付申請批復、監控環節等都是需要在現代化信息系統管理平臺上操作的，整個支付過程都要在網絡中完成，高校的每一筆資金支付都要和財政系統進行網絡連接，這就要求財政要有安全完善的國庫支付管理系統，和高校、銀行實現數據共享與信息無縫對接。但現行國庫支付的數據信息系統還不夠完善，財務出納要每月對銀行對賬單和國庫支付明細分別進行“人工”對賬，財政無法與用款單位、銀行建立實時支付的清算體系，對于月底、年底支付的款項易造成大量的掛賬等未達賬項。
三、完善我國高校國庫集中支付制度的建議
我國高校國庫集中支付制度的推行，旨在加強財政部門對高校的財政監督，加強高校內部的財務管理，預防和抑制高校腐敗，使高校的財務工作更加規范化。對于國庫集中支付制度在工作中遇到的上述問題，如果不能及時有效地解決，勢必會影響國庫集中支付制度在我國高校的順利實行，本文建議從以下幾個方面進行完善：
1. 改進預算編制方法，加強預算執行。預算管理對國庫集中支付制度有著不可替代的作用，有預算才有支出，我國高校應加強全員參與的預算管理意識與預算編制工作。鑒于高校經濟活動復雜、經費來源與支出渠道眾多，高校的預算編制要考慮實際的可行性，不能一味地要求精細化，過于精細化的預算管理在進行國庫集中支付時太過繁瑣，反而不適應高校的實際情況，不利于高校業務的開展。財政部門應考慮高校自身的管理特點及其發展的實際需求，允許高校按寬口徑編制預算。首先，高校預算委員會將各二級部門預算控制數下發，由預算具體執行部門根據各自的教學科研實際情況安排支出，上報財務處統一管理。其次，財務處預算編制部門根據本校年度用款計劃和內部管理制度，按照功能分類和經濟分類統一匯總，運用財務數據分析確定預算項目和預算金額，對基本支出采用零基預算或彈性預算編制，對項目支出采用滾動預算編制，依照人員經費、公用經費、項目經費和科研經費四個大類來編制預算，除財政撥款的項目經費外，其他經費不再細化到具體三級四級項目，確保執行預算與實際上報的部門預算在一級二級科目上一致對接。并且，要利用好預算調整機制，對于政府采購等手續繁雜、程序復雜的項目，有必要增加預算的彈性，適當地建立預算執行考核制度，這樣才能從根本上保證預算的執行力度，避免或減少形成存量資金。
2. 將國庫集中支付系統與高校會計核算系統相結合，提高資金支付效率。高校財務管理要執行《事業單位會計制度》和《高等學校會計制度》，按照會計制度的規定設置會計科目基本支出和項目支出，并按照功能分類科目和經濟分類科目核算。國庫集中支付制度要求嚴格區分財政支出與非財政支出，但是目前國庫集中支付系統預算項目與高校會計核算系統的會計科目沒有相互對應。為減少單位預算項目與實際業務脫節，協調好會計核算與預算管理、國有資產管理、財務管理之間的關系，促進國庫支付制度的改革及發展，財政部門應聯合教育主管部門對高校現行的會計核算系統盡快進行改進，重新設立與國庫支付系統相對應的會計科目及項目代碼，把原本分別獨立的兩個系統結合起來，建立一套既具有會計核算功能又具有國庫集中支付功能的高校財務信息系統，盡可能地減少會計科目重復錄入的出錯率，減少財務人員工作量，提高資金的支付效率，建立更符合我國高校發展的國庫集中支付核算體系。
為了提高預算單位及代理銀行付款的時效性，簡化國庫集中支付審批支付流程，提高資金的使用效率，建議財政部門授權高校日常零星報銷支付，在批準的財政指標用款額度內采用不需提交國庫審核的直接付款方式。而對于高校基本建設和大型設備購置等大額款項或采購項目在政府采購目錄以內的支付，實行政府采購統一納入國庫審核支付管理，以保證高校日常工作的正常運轉。
3. 對非稅收入暫緩納入國庫集中支付系統進行管理。高校收取的學雜費、住宿費等非稅收入是其收入的重要來源，學雜費等不屬于財政撥款收入，也不等同于行政事業單位的事業性收入，高校對這類非稅收入資金的管理和使用不會因為實施了國庫集中支付制度而有所改變。由于高校的部分事務具有市場化的特性，如人才引進及其相關實驗場所的建設、科研經費的獲取等均具有不確定性和隨機性，在現階段國庫集中支付體系還不夠完善的情況下，建議財政部門考慮高校產業化的獨特屬性，暫緩擴大國庫集中支付范圍，對高校的非稅收入不納入國庫集中支付系統進行管理，而繼續采用收入分次專戶上繳、即時全額返還的管理方式，由財政部門審核監督，高校根據經濟業務的實際情況統籌安排管理資金。這樣不僅可以保證高校的辦學自主權，提高高校資金使用的靈活性，有利于高校市場競爭力的提升，還可以進一步加強銀校合作，有利于緩解高校由于實施國庫集中支付所產生的融資籌資困難等實際問題，減輕高校資金緊張的壓力。
4. 進一步完善零余額賬戶管理。由于高校的學年為每年的2月至下年1月，在高校推行校院兩級管理和實行績效工資的背景下，大多數高校每月根據全年預計工作量發放教師績效工資，學年終了統一結算，即高校在下年度的1 ~ 2月集中結算支付教師的績效工資總額。而此時正是下一個會計年度的年初，屆時預算還未下達或只是一個預估數。為避免高校年初資金不夠用年末卻結余大量資金、高校預算當年支出占用下年指標的情況，針對高校學年年度與會計年度的不一致性，建議允許高校設置過渡性科目，用于歸集當年未支付完的績效工資差額，即將本年度剩余人員經費預算指標申請轉至零余額賬戶，再從零余額賬戶轉至過渡性科目，以用于下年初支付教職工上年度績效工資差額。這種處理方法既保證了本年度預算的完整性和決算的合理性，又不影響下年度預算的執行和決算的科學性，從而保證高校提供的會計信息更加真實、可靠。
財政部門在下達用款計劃額度時應在考慮高校用款的實際情況下進行劃撥，對年初用款額度下達前用款額度不足基本戶墊付的資金，允許高校待額度下達后可以轉賬歸還前期墊付的資金；對高校基本建設維修項目等款項預留的質保金，允許通過零余額賬戶轉入本單位其他存款賬戶暫存，待工程驗收通過后再從單位存款賬戶支付給施工單位。
5. 積極推行高校公務卡結算。公務卡改革是國庫集中支付制度改革的重要組成部分，對于提高高校財務管理水平、促進國庫集中支付制度在高校的順利實施具有積極而重要的意義。首先，對于公務卡消費支出，財政部門和高校能夠在國庫系統中對每筆財政預算款項的支出時間、地點、金額實施動態監控，防止腐敗現象的發生，有利于財政部門對高校財政支出進行監督管理，提高了資金的透明度，保障了資金的安全；其次，公務卡結算不需要預先借款，避免了借款和報銷重復簽字的審批程序，既簡化了報銷手續，又可以減少財務工作量，提高財務人員的工作效率，規范高校財務報銷流程。再次，使用公務卡結算不需要提前借款，也減少了高校墊付的資金，提高了高校資金的使用效益。
6. 加強高校財務人員業務能力培訓，優化財務人員配備。國庫集中支付制度的實施致使高校財務工作從申請財政資金、撥款程序到結算方式都發生了很大變化，財務人員要每月依據用款數向上級財政部門上報用款計劃，并根據具體的會計科目在國庫支付系統中找到與之對應的預算項目。如果國庫系統操作員沒有參與會計核算以及預算編制，就很難準確把握每筆下達款項的具體用途，很容易造成額度混用而導致單位預算與國庫支出實際不符。高校財務部門應在財務人員崗位設置等方面做出相應調整，國庫支付制度增加了高校財務工作的復雜性，建議高校至少要專門配備一名國庫出納。國庫出納不僅要熟悉國庫操作流程，具備一定的技術性和操作能力，還要加強對財務預算編制以及會計核算的學習，熟悉國庫每個預算項目所代表的經濟業務，并與時俱進，及時學習新的財務綜合知識和國家相關財政政策。
7. 加快國庫集中支付系統網絡平臺建設，推進國庫集中支付電子化管理。國庫集中支付的運行流程主要通過計算機網絡傳遞各項數據，財政部門應在代理銀行、預算單位、國庫中心之間進行網絡連接，建立一個保障國庫集中支付運行的新型安全管理信息體系，促進各級財政部門、預算單位、人行國庫及代理銀行之間數據共享的國庫集中支付業務電子化支付的運行，實現高校從預算到支付程序中每個環節的有效對接。通過國庫支付系統與銀行網絡平臺建設，改進國庫支付系統支付方式，減輕財務人員的工作量，提高其工作效率，進一步使資金支出信息更加科學。
四、結語
作為公共財政預算管理制度的一項重要改革，高校國庫集中支付制度是一種全新的財務管理模式，其推行需要一個逐步探索、逐步完善的過程，以及各部門之間的積極配合。高校是經濟業務類型復雜的特殊單位，其資金性質不同于全額撥款的政府部門及其他事業單位。高校國庫支付制度改革的內容和政策應結合高校自身的特點，考慮高校的實際情況，給予高校更多的經費自主權及辦學自主權。高校應該從國庫支付的現狀出發，積極面對國庫支付制度改革中出現的問題，深入分析并采取措施予以解決。應該充分利用國庫集中支付制度的優勢，不斷提高高校各項資金的使用效率和財務管理能力，推動我國高等教育事業健康發展。
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