【作 者】
汪小華（副教授）
【作者單位】
南通科技職業學院經濟貿易與管理系，江蘇南通226007
【摘 要】
【摘要】公共政策是政府對社會經濟生活進行有效管理的基本手段，公共政策跟蹤審計是國家審計作為行政手段服務國家治理的重要途徑之一，國家審計參與公共政策的制定、選擇及運用的全過程。本文以開展公共政策跟蹤審計理論為基礎，通過分析開展公共政策跟蹤審計過程中存在的制約因素發現，開展公共政策跟蹤審計理論的基礎薄弱，理論和實踐之間脫節，缺乏系統科學公共政策審計評價指標體系，國家審計資源不足導致全面推行公共政策審計成本高。
【關鍵詞】公共政策；跟蹤審計；制約因素；國家審計
【中圖分類號】F239.44 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2016）28-0058-4公共政策是指經由國家政治、立法等政治過程所確定的受托方（包括公共行政管理部門、權力機關）為解決社會民眾的公共問題、達成各利益相關者一致的公共目標所確定的符合全體公眾利益的一致方案、法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規劃等。政府制定公共政策的目的是規范和指導其他機構、團體或個人的行動，使之符合全體公眾的意志。國家審計署對公共政策審計的定義是：國家審計機關在法定授權范圍內，對公共政策整個制定過程、執行過程、后續反饋過程進行全方位立體的審查、監督、評價、建議咨詢，也就是對公共政策涉及的所有活動范圍節點實施國家審計。近年來，公共政策跟蹤審計成了國家審計的主要發展方向。為落實審計署規劃的關于跟蹤審計的要求，本文從開展公共政策跟蹤審計理論定位出發，具體闡述實施公共政策跟蹤審計的主要作用和必要性，探討在全面開展公共政策跟蹤審計過程中可能存在的制約因素基礎上，論述有效開展公共政策跟蹤審計的核心和輔助保障機制。
一、國家審計職能的發揮
我國審計機關關注公共政策執行情況始于國家審計發展初期，那時對國家審計職能的定位也比較簡單，國家審計即為經濟政治領域的“內審部門”，隨著國家審計在國家治理領域內發揮作用的不斷完善，國家審計的國家治理功能不斷深化，國家審計職能不斷豐富，國家審計對象不斷擴展，除了傳統審查公共財政資金，更多的是以資金、項目、政策為主線，從更長遠、更廣泛、全方位的層次和角度看待問題。國家審計作為維護公共政策安全執行的免疫系統，必須明確新的公共政策跟蹤審計的定位功能。首先，根據目前的形勢幫助各級受托方了解應該制定哪些公共政策；其次，需解決如下問題：制定的政策和計劃中哪些是行之有效的？這些政策執行過程中存在什么樣的問題？如何解決這些問題才能讓政府計劃和政策執行形成良性循環？
隨著國內外客觀經濟、政治形勢變化的多樣性，國家審計必須緊跟形勢、發揮新職能，實施國家審計的職能更新，補充、完善新的審計觀點，使得國家審計的職能更加完善。這就要求審計機關在開展公共政策跟蹤審計的過程中，揭露重大政策制定、執行、落實等全過程相關問題的同時，還要注重從被審計單位實際出發，為被審計單位提出完善相應體制、機制、制度方面的建議，既為公共政策的制定和執行提供暢通的渠道，又能有效提升政府的決策能力，提高政府制定政策的科學性、建設性、全面性。
二、公共政策跟蹤審計的目標和內容
1. 公共政策跟蹤審計的目標。公共政策跟蹤審計目標大致可分為宏觀目標與微觀目標。宏觀目標即為國家審計定位于公共政策運行安全的“免疫系統”，以公共政策運行的經濟性、效率性、效果性為核心，將公共政策后續的回應性、適宜性、公平性結合起來進行測度和考量公共政策運行的適應能力和修復能力，全面協調公共政策運行過程中各個環節之間的關系。微觀目標是指通過監督、評判和整改，從公共政策運行環節中涉及的項目、政策、資金入手，嚴格控制資金和項目運行的有效性。只有公共政策運行的各個環節都符合要求，公共政策跟蹤審計的整體宏觀目標才能實現。
2. 公共政策跟蹤審計的內容。公共政策審計的主要內容即為公共政策的制定和公共政策的實施效果，衡量效果時需綜合考慮各方面的因素。公共政策的手段和對象是借助公共權力解決公眾問題，所以在進行公共政策跟蹤審計過程中，一定要結合公共權力審計，正式落實公共政策跟蹤審計的具體內容。其具體內容包括公共政策的制定審計、執行審計、終結審計。
公共政策的制定審計包括公共政策的合法合規性審計、科學性審計、民主性審計。合法合規性審計主要指制定公共政策主體合法、制定程序合法；科學性審計主要指公共政策制定經過了可行性論證，如廣泛爭取了人民群眾代表、政協委員、高校學者等不同階層、不同代表的民意；民主性審計主要指公共政策制定要充分發揮媒體和社會公眾的監督制約，體現了公共政策制定的民主性，符合大多數人的利益。
公共政策的執行審計包括政策執行的合法合規性審計、民主性審計、績效審計。合法合規性審計主要是指公共政策制定、實施主體與客體資格是否合理、合法、合規，政策實施過程是否按照政策實施細則進行，整個政策的審批、復核程序是否符合既定要求，公共政策涉及的資金使用是否合理、合規。公共政策執行過程的民主性審計主要是指公共政策在實施過程中公開透明，不存在暗箱操作的現象，對公共政策的績效審計即是對公共政策執行過程中的經濟性審計、效率性審計、效果性審計。
公共政策的終結審計主要是對整個公共政策的制定、執行效果進行最終的反饋，將最終的執行結果和政策制定初衷進行對照審查，評價整套公共政策是否有價值，是否存在無效、過時或脫節的公共政策。
三、國家審計機關執行公共政策審計時存在的制約因素
1. 全方位開展公共政策跟蹤審計比較困難，理論和實踐可能會脫節。公共政策從制定到執行可以分為以下幾個階段：政策制定、政策執行、政策落實、政策的后續反饋。所以，開展公共政策跟蹤審計要求國家審計融入公共政策的整個過程展開公共政策跟蹤審計，可將其分為公共政策制定審計、公共政策執行審計與公共政策終結審計。制定環節的審計主要包括公共政策的問題構建、議程設定、政策規劃、政策決定四個部分的審計；公共政策執行審計、公共政策終結審計包括公共政策評估、政策終結審計、后續審計。可見，公共政策從制定、執行到后續跟蹤反饋實施的結果是個復雜的、涉及多因素的、充滿不確定性的過程。要想使整個過程透明，取決于兩個因素：一是在政策制定執行過程中，制定執行主體是否盡職盡責，不存在任何的道德風險，在公共政策執行過程中無任何違法違規行為，真實披露公共政策的執行效率與效果；二是政策執行過程和執行結果具備充分的信息反饋過程，即存在充足的信息交換，問題和結果之間進行良性反饋，不斷修正公共政策的制定與實施過程。
只有不斷進行制定過程和執行結果的反饋，國家審計才能監督和約束公共政策執行主體，向公共政策制定者和執行者從國家審計角度提出操作性強的科學意見和建議，糾正或消除公共政策執行過程中存在的偏離民生利益的行為。但是目前的公共政策跟蹤審計主要表現為對公共政策制定者和執行者的全部業績進行評價，這將擴大公共政策自身的執行效果，導致公共政策審計與作為公共政策評估執行主體的業績評價掛鉤，難以保證公共政策審計結果的客觀性，實踐中公共政策審計評價結果會被打上個人利益或部門利益的烙印。全方位地開展公共政策跟蹤審計涉及眾多部門的密切配合，執行效果不佳不一定是政策本身的問題，有可能是執行主體的因素，有時信息反饋不順暢也會造成公共政策跟蹤審計的理論和實踐相脫節現象。
2. 缺乏系統科學公共政策審計評價指標體系，審計問責客體難具體確定。國家審計融入公共政策制定執行全過程，是《審計法》對國家審計審查評價國有企事業單位公共財政資金、公共資產資源的真實客觀性、合法合規性的原則性規范。相關法律法規并沒有對國家審計在公共政策制定初始就展開介入，審計機關開展公共政策審計時，公共政策已經開始實施，沒有介入到公共政策制定前端，缺乏公共政策制定的背景也會讓國家審計難以客觀評價公共政策的執行效果。不僅如此，客觀評價公共政策整個生命周期需要相關部門的密切配合，這樣才能使公共政策跟蹤審計效果更好。所以，必須明確問責客體，但涉及眾多職能部門的政策執行結果會使審計問責難以具體確定，法不責眾的局面會使公共政策審計的威懾力不足。而且，目前還不存在量化的公共政策審計經濟效益指標和績效指標。缺乏系統科學量化的公共政策績效評價指標體系會制約公共政策審計的實施過程并影響其實施效果。
3. 國家審計資源不足導致全面推行公共該政策審計的成本高。國家審計如要完整地嵌入公共政策整個生命周期，必須以獨立的國家審計角度實施形式和專業化的國家審計工作模式，對整個公共政策制定、執行、終結的過程中審計對象所涉及的不同部門、地區、行業、領域的數據和信息進行采集，對實施審計過程中所收集到的信息和數據進行匯總分析、提煉挖掘，從國家審計理論和實踐角度歸納出公共政策制定執行中存在的問題和政策執行的總體效率效果，這樣才能貼近被審計單位實際，提出的相關意見和建議才能帶有前瞻性和戰略性。這對目前的國家審計機關隊伍來說是一項巨大的挑戰。
開展公共政策跟蹤審計不僅是對審計隊伍人數的考驗，也是對審計內容的全方位考驗。要將與公共政策相關的所有不同審計類型，例如傳統的公共政財務收支審計、經濟責任審計、環境審計、資源審計、公共權力審計、權益審計、公平正義審計等諸多審計任務完全融合在一起，審計涉及面廣、復雜、成本高。每項公共政策從制定、實施到反饋都有不同的特點，不同公共政策的制定與執行過程具有特殊性與復雜性，沒有可參考的依據和對象，再加上缺乏科學量化的指標體系，公共政策審計實踐的可依賴性不足。這就需要審計人員在開展公共政策跟蹤審計過程中進行大量的專業判斷，宏觀的審計對象復雜，使得公共政策跟蹤審計風險也比較高，會限制國家審計融入公共政策整個生命周期的廣度和深度。
國家審計契合公共政策從制定、執行到后續追蹤整個生命周期中，對于第三方的國家審計主體而言，很難在有限的時間、審計成本范圍內排查所有與公共政策執行全過程相關的責任人和責任主體，挖掘公共政策執行效果差到底是問題出在哪個環節。獨立性薄弱的現狀使國家審計在展開公共政策審計全過程發揮的效果比較有限，只能愈加依賴對政策執行過程以資金、項目為主線的真實性、合法性審查，彰顯國家審計在公共政策執行全過程的作用。這種傳統的國家審計主要是以事后審計為主，監督具有時滯性，對整個公共政策執行效果的反饋發揮的作用有限。
為嵌入整個公共政策執行全過程，達到公共政策審計目的，國家審計采取的措施是國家審計實現公共政策執行安全的實現機制。國家審計在公共政策整個生命周期內，通過制定國家審計計劃、合理認定審計項目、實施切實可行的審計程序、出具真實公允的審計報告及后續追蹤、具體問責等關鍵要素，形成國家審計服務公共政策制定、執行與終結全部環節的實現機制。
四、國家審計作用于公共政策過程、服務國家治理的機制
1. 以事實為依據，以問題為導向，充分選擇和挖掘公共政策跟蹤審計主題。在審計資源有限的條件下開展公共政策審計，首先要解決的是確定哪些政策或議題是值得審計的，選準政策主題是公共政策跟蹤審計能否成功的關鍵要素。由于公共政策審計業務橫跨公共政策執行過程中多個領域，縱跨多個職能部門，可以通過對數量、性質不同的領域、層次進行借鑒和對比，發現性質嚴重、問題金額比較大的被審計對象。同時，國家審計要從宏觀層面發揮建設性作用，選取的項目必須要有宏觀性、整體性、典型性。例如，對經濟建設發展具有重大影響、與民生利益休戚相關的項目涉及的問題多、面廣，如果項目涉及的資源分布過小，則得出的結論缺乏說服力。另外，按可預見的公共政策執行結果說服力的大小決定是否立項，公共政策審計項目的邊際效用要高。
公共政策審計的切入點要以問題為導向，分析有科學性、參考價值的審計選題，通過實施完整的審計環節，完成對被審計對象的所有相關的信息采集，利用國家審計具有的專業敏感度，審視所有的被審計對象相關存量信息，形成證據條和信息鏈，發現有價值的政策主題。規劃公共政策跟蹤審計項目實施方案，獲取與公共政策跟蹤審計目的相關的審計證據，關注公共政策執行過程中的體制、機制、制度的深層次問題，考量政策執行的效率及資金失控等原因。
國家審計以問題為導向選定公共政策審計對象，按照具體、科學的審計程序和審計方法，以公共政策的制定、執行、終結為線索，全方位開展公共政策審計及對被審計對象整體進行客觀評價。國家審計融入公共政策執行整個過程的審計方法除了傳統的審計方法（如檢查書面資料、觀察審計現場、詢問相關責任人），還可以將環境保護和經濟效益融為一體作為公共政策跟蹤審計方法，開展對審計對象的經濟評價和社會責任評價，以達到經濟效益和社會責任效益的有機統一。整個審計方法體系也包括傳統的國家審計基礎技術評價，例如以公正政策為主線的傳統國家審計對公共財政資金的預算、撥付、使用、監管進行多元信息監管，要求每筆公共財政資金都在電子記錄和多維分析視角下，嚴禁出現公共財政財務收支資金被違法濫用。公共政策跟蹤審計一旦在技術和方法上取得新的突破，就會得到和審計目的相關的可靠審計證據，在此基礎上得到的審計報告將更為客觀獨立，可信賴性更強。國家審計也能將公共政策審計端口遷移，融入公共政策全過程，服務國家治理也更為順理成章。
對選取的公共政策跟蹤審計對象，除了按照國家審計準則的規定采用科學的審計程序，還要將物化的審計對象和人文化的權利對象行調查、分析、預測和論證，也就是要對資金、項目、政策涉及的直接和間接責任人進行公共權力審計，提高國家審計對公共政策有效治理的效果。審計機關在法律授權下，整合公共政策跟蹤審計內容，以公共財政資金審計為切入點，融合公共權力審計、經濟責任審計、績效審計等多種國家審計內容，遵循《國家審計準則》的要求，利用基礎化的審計方法和審計程序，凝練信息化審計方法，審查評價公正政策制定、執行、終結的經濟性、效果性、效率性，同時關注公共政策執行的經濟效益、社會效益和生態效益，確保權力服務于大多數人利益的公共政策價值目標的實現。
2. 以價值為準繩，構建系統科學的公共政策跟蹤審計指標評價體系。公共政策跟蹤審計涉及的對象包括國家審計融入公共政策的全部活動，要使公共政策跟蹤審計成果對被審計對象具備參考性和說服性，就必須構建公共政策跟蹤審計評價指標體系。以公共政策跟蹤審計的經濟性、效率性、效果性為軸心，延伸到公共政策后續反饋的回應性、公平性、適宜性，遵循公共政策跟蹤審計指標體系與公共政策執行整個過程各環節的相關性、可理解性等規定，形成公共政策跟蹤審計績效的定量與定性相融合的指標體系。其中定性指標相互獨立，定量指標的可操作性比較強。本文根據執行公共政策跟蹤審計的整個過程，構建了公共政策跟蹤績效審計指標體系，如下表所示。
以上六個評價指標只是概括說明了公共政策在執行環節中的效果和效率，但是現實每項公共政策運行的生命周期中所經歷的經濟環境、政治環境、法律環境等有所不同，加上某些公共政策自身的特殊性，這些指標不可能涵蓋所有環節，而且公共政策運行的整個過程中還可能存在不能用指標量化的環節，所以定性衡量是非常有必要的。具體到某一項公共政策的實際運用，需要按照上述六類標準，更深入地結合政策出臺的背景、所處環境的變化以及復雜的群眾情緒等設置更細致、更合理的衡量和評價指標，并且指標要隨著公共政策運行的環境變化不斷調節，體現公共政策符合大多數社會群體利益的動態性和多層次性等特點。
3. 完善公共政策跟蹤審計后續追蹤形式，強化公共政策跟蹤審計成果的問責問效力度。公共政策跟蹤審計成果是否有效，對被審計對象是否構成強有力的威懾作用，涉及的執行主體除了傳統的國家審計機關，還包括立法部門、執法單位、第三方和社會公眾。公共政策跟蹤審計應該將審計整改率、審計案件移交率作為公共政策跟蹤審計的效率，盡量將審計對象整體擴大化，同時建立健全公共政策跟蹤審計問責問效制度，增強對公共政策跟蹤審計回應性、公平性、適宜性的評價。
明確區分公共政策自身運行過程中出現的局限性和制定主體存在的問題，將公共政策運行過程中資金、項目、政策的績效審計結果與各級政府、功能區的政績相對接，但物化審計和主體責任審計兩者不能混為一體。明確公共政策執行具體責任的對象，追究審計產生問題的源泉，大力提升國家審計融入公共政策執行過程中的權威性，使國家審計嵌入公共政策運行全過程，從政策制定、實施、終結的整個流程進行監督，將政策的后續執行效果反饋給政策制定部門，修改和完善相關政策和議題。國家審計融入政策的初期至后續終結，整個過程都在發揮獨特的治理作用，能夠使公共政策運行的體制更完善、機制更合理、制度更健全。
4. 明確國家審計在公共政策運行過程中的定位，促進公共政策跟蹤審計監督常態化。國家審計嵌入公共政策運行的整個過程，以政策的經濟性、效率性、效果性為軸心線，延伸至公共政策運行的公平性、回應性，必須形成全面客觀、獨立公正的審計結論。國家審計作為創新的公共政策治理工具融入整個公共政策運行過程中，通過實施審計程序、追究問責后形成的公共政策跟蹤審計報告，體現國家審計對公共政策運行本身和公共政策權利的持續監督作用。國家審計作為創新性管理工具融入對公共政策全過程的管理，自身具有監督公共政策制定、運行過程的實踐性。但由于在權利和取證方面的限制，國家審計并不能將公共政策運行過程中的所有問題都審查出來，這就要求國家審計在制定公共政策審計計劃時，學會謀篇布局、把握關口、及時跟進、持續追蹤，在審計追蹤問責過程中，必須聯合其他的執法部門，如司法審判、立法監督等權力部門，才能更好地從公共政策整個過程發揮“預防、揭示、抵御”功能，糾正公共政策制定、執行整個過程中出現的偏差。
為了發揮國家審計服務公共政策的服務治理作用，公共政策跟蹤審計結果必須向社會公開公告，并將公共政策跟蹤審計監督效果和社會監督、輿論監督聯系在一起，促進公共政策跟蹤審計監督常態化，提高公共政策跟蹤審計的威懾力，擴大公共政策跟蹤審計成果的影響。公共政策跟蹤審計報告應該清晰明了，直接報送給有關責任人的直接上級，報告內容必須清楚明白、可理解性強，直接陳述審計中發現的問題及被審計機構或單位以后應改善體制、制度等方面的問題。必須明確相關責任人對審計發現問題的具體責任，落實相關責任人對問題的擔當能力，不能出現集體追責、個人不責的現象，否則會導致已出現過的問題屢審屢犯。
國家審計作為監督規制工具融入公共政策運行的整個生命周期，是使公共政策制定、執行、終結各個環節得以落實的重要手段。通過對公共政策運行過程中各個環節的資金、政策、項目的落實情況進行審計，加大公共政策運行過程中相關問題和相關責任人問題的揭示力度，降低潛在的公共政策在制定、運行、終結過程中存在的風險，科學分析實施公共政策跟蹤審計整個過程中的公開透明性，達到公共政策從制定、執行到終結整個過程的良性循環。開展公共政策跟蹤審計，發揮國家審計融入公共政策運行過程的“免疫系統”功能，革新公共政策的配置方式、整合利益協調機制、轉變價值行為取向，提升公共政策執行的社會效益、生態效益和經濟效益，發揮國家審計的開放性、建設性、宏觀性、服務性等特點，向政策或議題的主管機關提供宏觀決策依據，提升社會公眾對公共政策的參與度、依賴感和信任度。
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