湘潭大學審計處
一、案例背景
湘潭大學是教育部與湖南省共同重點建設的綜合性大學，目前占地面積 2600 畝，建筑面積90余萬平方米，下屬行政和院系所單位58個，年均收支預算10多億元，專項資金項目600多項(不含科研經費）。
（一）立項背景
2008年7月國家教育部發布了《關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見》(教財〔2008〕12號），明確提出“要將預算執行與決算審計列為年度常規工作”。
2002年審計處曾開展了預算執行審計，主要目標是“查錯糾弊、防微杜漸”，以收入和支出預算審計為主，梳理了校級層面的收入和支出以及下屬單位的支出項目，對收入、支出預算執行方面的問題進行了分析、歸納和總結，對促進預算執行起到了積極的作用。此后10年間審計處沒有開展全校性的預算執行與決算審計工作。2012年，根據教育部、湖南省教育廳關于開展預算執行與決算審計的通知要求，審計處決定立項開展2011年學校預算管理情況審計。 由于學校審計力量不足， 在完成其它財務審計任務的基礎上，為保證該項目的審計質量，提高審計效率，必須對審計模式和審計方法進行創新。
（二）審計目標
本項目的總體目標是“參與決策、提高效益”。具體目標包括：(1）對學校現有預算管理制度及管理體系進行系統梳理，審查制度的健全性和執行有效性；(2）審查和評價2011年度預算編制的原則、程序、方法，以及預算調整等活動的合法性、合規性；(3對2011年度各部門預算執行情況的審計，重點評價專項資金使用的合規性和效益性；(4）結合學校實際，提出進一步健全學校預算管理制度和管理體系的意見、建議。
二、審計過程與方法
（一）審計過程
1.審計準備階段
(1）審計立項。根據年度審計計劃進行審計項目立項，成立審計項目組。
(2）初步了解。審計組對學校預算管理內部控制情況進行初步了解和評價。分別設計并發放了《學校財務管理內部控制調查問卷》和校屬各單位《××單位財務管理內部控制調查問卷》，問卷共80條，涉及財務管理的控制環境、控制活動、信息溝通、內部監督等內容，基本涵蓋了預算管理內部控制框架的各個方面，其中以控制活動為主。回收調查問卷時，審計組要求各被審計單位提供規章制度、2011 年度工作計劃和工作總結、會議記錄、預算申報依據等材料。審計組對回收的問卷進行了統計分析，對與實際情況有出入的再次對被審計單位進行走訪調查，采取與被審計單位負責人和主要人員座談的形式對問卷答復情況進行復核。
(3）風險評估。審計組進一步分析預算管理、財務收支、專項資金管理等方面的制度條款，理清了預算調整、支出審批的權限和流程。通過問卷分析和風險評估，審計組確認校本部預算調整、校長機動經費項目以及具有二次分配權、預算金額大、項目多、流向復雜、監管難度大，會計信息錯報風險大的部門為重要風險領域。
(4）制定方案。審計組擬定了《湘潭大學預算管 理審計總體工作方案》和《2011年度預算管理審計工作實施方案》，提交校長辦公會，并經校長辦公會討論通過。
(5）送達通知。向負責校本部預算管理的計劃財務處，以及重要風險部門教務處、科技處、社科處、研究生處、人事處、實驗室與設備管理處分別下達審計通知書。
2.審計實施階段(1）召開進點會議。召開校長、分管財務副校長、紀委書記以及計劃財務處
科級以上干部、 重要風險部門副處以上干部參加的預算管理審計進場會，校長、分管財務副校長、紀委書記均發言支持預算管理審計工作。
(2）收集數據資料。各被審計單位向審計組移交審計通知書要求的審計資料，并簽訂審計承諾書，同時到計劃財務處拷貝2011年度財務數據。
(3）數據分析整理。審計組對校本部設計了7張表格，分別是“預算執行情況總表”、“收入預算執行情況表”、“支出預算執行情況表”、“專項資金預算執行率分析表”、“預算調整情況表”、“校長機動經費支出結構表”、“校長機動經費預算調整表”。 6個處室部門設計了4張表格，分別是“××處預算執行情況表”、“××處經費使用情況表”、“××處預算申報與審定情況表”、“6 個處室預算管理情況匯總表”。分別用表格形式對收集的數據進行統計分析與整理。(4）分析歸納問題。對于學校總體預算管理方面，審計組歸納了預算管理體制和制度建設、預算編制、預算調整、校長機動經費支出、預算執行的績效考核和責任追究方面5個方面的問題；對于6部門也歸納了預算申報、預算執行、專項經費下撥管理、專項經費支出管理、項目核算管理、經費審批管理6個方面的問題。在分析問題時，審計組將重點放在預算決策和資金使用效益兩個方面。在預算決策方面，重點了解預算執行率較低的項目情況、校長機動經費超支較為嚴重的情況、6部門二次經費分配情況等，對執行率很低甚至為零的專項資金，找相關部門了解情況，分析原因。在資金使用效益方面，重點檢查專項經費使用效益，檢查這些經費是否專款專用，是否完成專項經費預算設定的工作目標，以考核經費使用效益。
(5）編寫工作底稿。審計組在分析整理各單位存在問題時，進一步收集審計證據，編寫審計工作底稿。審計組成員交叉復核審計底稿，審計組組長對底稿進行二次復核。
3.審計報告階段 (1）起草報告。審計組就審計發現的事實及存在的問題分別向計劃財務處及6各部門征求意見，強調報告之前的審計意見溝通反饋。審計組通過“審計 工作聯系函”與被審計單位溝通，通報審計情況、審計發現的主要問題和審計意見；審計組還分別與各被審計單位負責人進行了座談，通過面對面溝通，深入了解被審單位的實際情況，昕取被審計單位的意見和建議，消除審計人員判斷上的偏差，避免審計失誤，確保審計結果客觀公正，同時也進一步取得了被審計單位的理解和支持。在充分溝通的基礎上再起草審計報告初稿。
(2）修改報告。審計組將“審計報告征求意見通 知書”和審計報告初稿送達各被審計單位，再次征求被審計單位意見，要求被審計單位做出書面回復。根據反饋意見進一步核實、修改審計報告。
(3）匯報結果。審計組分別向分管財務副校長、紀委書記、校長、黨委書記匯報審計結果。
（二）審計方法
1.實行“1+N”的審計模式
一方面，為實現教育部對各高校將預算執行審計列為年度常規審計的要求，另一方面，根據審前調查分析及風險評估結果，同時為避免審計報告年度雷同，審計處確定預算管理審計采用“1+N”模式，即學校總體預算管理審計為“1”，掌握部分專項預算管理權的部門、只有預算經費支出使用權的黨政群部門、學院教學部等為“N”。對于“1”采用“一年一審”方式進行審計；對于“N”采用“三年一審”的“輪審”方式進行。 采用“一年一審”和“三年一審”相結合的審計方式，既可保證足夠的審計覆蓋面，疏而不漏，又不會造成扎堆審計，任務太重，從而提高審計工作效率，改善審計工作效果。
根據以上模式，審計組在2011年度預算管理審計中實行“1+6”的審計模式，即審計學校總體預算管理情況，以及社科處、科技處、研究生處、人事處、教務處、實驗室與設備管理處 6部門預算管理情況。明確了對學校總體預算管理情況的審計重點是預算管理內部控制和決策情況、收入支出預算執行情況、預算調整情況、預算執行效益等；對6部門的審計重點是預算管理內部控制、預算申報與審定情況、預算執行情況、預算支出效益情況等。
2.實施“常規 + 特別”的審計方法
在審計過程中，運用的常規審計方法有：
(1）問卷調查和訪談法。審計組制定調查問卷對內控制度進行調查分析，對調查分析結果與相關部門負責人及業務經辦人員訪談交流，確認調查結果的正確性、真實性。
(2）審閱核對和統計分析法。審計組審閱了各單位預算申報資料，6部門年度工作計劃和總結。匯總了財務賬中的收入、支出分類數據，與預算項目數據進行核對，與年度決算報表數據核對。對校長機動經費所有的支出數據分類匯總分析，并抽查 50%左右的支出憑證，重點對勞務費、禮品費、招待費以及其他支出金額 5000 元以上的支出進行憑證審閱。對預算調整事項，審計組就計劃財務處提供的所有預算調整的報告進行了整理，并整理成表格形式進行對比分析，表格內容包括預算調整單位、調整事由、調整金額、調整審批情況等。
(3）比較分析法。審計組對6部門預算申報和預算審定結果進行比較分析，對審定金額占申報金額比率較大的進行原因分析。針對6部門專項經費使用情況，審計組將專項經費預算執行結果和年度計劃中專項工作任務進行對比分析，既對預算支出數據、結構分析，也對專項工作任務完成率、任務完成效果和完成的滿意度進行分析。
(4）問題分析法。首先，判斷是不是問題，主要看實際狀況與規范、標準有無偏差；其次，把問題分解為各個比較小的問題，區分出嚴重程度等；再次，找出導致偏差的各種因素，如人員的減少、崗位的輪換、方法的改變等；最后從上述各因素中，肯定什么是產生偏差的真正原因，并經過檢查核實。
根據預算管理審計的特征，本項目還采用了一些特別的分析方法，主要有：
(1）預算執行率分析方法。審計組對2011年度所有603項專項經費進行了預算執行率的計算與分析，并對執行率在 50%以下的、甚至完全沒有執行的項目進行詳細分析，與相關部門溝通，分析原因。
(2）預算調整率分析方法。審計組對所有預算執行結果超過預算數的項目計算了預算調整率，并參考預算調整次數指標，與預算執行部門溝通，分析調整原因是否合理，調整程序是否合規。
(3）重要性水平分析方法。在預算執行率和預算調整率分析的基礎上，為了將金額較大、比率異常的項目篩選出來，審計組創新性地根據審計項目的重要性水平確定方法(［項目預算金額一項目執行金額）／全校預算總金額］，并按計算結果的正值、負值分別排序，以確定預算執行不到位和追加預算項目的重要性水平，并分別深入調查了解原因。
三、審計結果及成效
（一）審計發現的問題
1.學校總體預算管理存在的問題
(1）預算管理體制和規章制度不健全。在預算管理體制方面，學校沒有設置專業性較強的財經領導小組、預算管理委員會等機構對預算方案進行審查，無法保障預算決策的科學性、合理性和預算執行的有效性。在規章制度方面，學校預算管理、收入管理、支出管理、專項經費管理等方面的規章制度基本上是2001-2002年期間發布，部分規章制度一直是試行，其中許多條款已不適應當前形勢，急需修訂。
(2）預算編制欠科學合理。預算編制主要由財務處工作人員編制后、經處長和主管財務的副校長審定，然后提交黨委會討論通過。編制和決策過程中缺乏與自身利益不相關的第三方專家的參與。同時各單位的預算申報數由于虛報較多，基本不能成為預算決策的主要依據。
(3）預算調整過于隨意。應通過校長辦公會或校黨委會審批才能調整的預算，有些并未上會，而以相關領導簽批為依據進行預算調整。有些不需要通過校長辦公會或校黨委會討論決策調整的預算，卻上會討論通過。預算調整時沒有嚴格按經費單位申請、財務部門審核、主管校長審批、會議討論通過的嚴格程序進行，審批程序不規范。預算調整追加過多，2011 年度追加預算493萬，影響了學校預算的準確度，也影響到各項工作開展的計劃性。
(4）校長機動經費超支幅度大，2011年度超支幅度達105.9%。
(5）預算執行的績效考核和責任追究制度不健全。學校沒有實行預算結果質詢和績效考核制度，也沒有落實各部門對預算執行中存在問題的責任追究制度，導致“重申報、輕執行”現象十分嚴重，在2011年度的603項預算項目中執行率在50%以下的有72項。
2.六個部門預算管理存在的問題(1）在預算申報過程中各三級單位普遍存在高報預算行為，審計中發現6個單位平均預算申報額超過預算審定額的37%。
(2）預算執行率不高，6個單位的平均預算執行率只有78.4%。
(3）存在專項經費預算應下撥而未下撥現象，如人事處應下撥至院系的博士后培養經費未下撥。
(4）個別預算項目重復下撥經費，如研究生院在下撥優秀研究生論文獎勵配套預算經費時已包含省級部門的配套經費，在省級部門經費下達時，研究生院又重撥一次。
(5）存在違反專項經費支出范圍開支、專款不專用現象，如研究生院的研究生培養經費、社科處的借調人員經費等項目均存在此種現象。
(6）預算項目存在串戶核算現象，如研究生院的研究生培養經費與下撥院系的研究生培養經費在一個專項項目中支出；人事處的短期培訓經費、師資培養經費、人才引進費、博士科研啟動費也全部在一個專項項目中支出。
(7）經費審批存在欠規范的現象。
（二）審計整改落實及成效
審計處分別向總會計師、分管財務的副校長、校長、黨委書記匯報預算管理審計情況，重點匯報了發現的問題和審計建議。校長高度評價了該項審計工作，還批示“此項工作做得很好，請相關部門和分管領導仔細研閱，認真整改”。根據校長指示，審計處就預算管理審計報告向校長辦公會進行了專題匯報。相關部門根據校長辦公會議的決定積極整改審計發現的問題，落實審計意見和建議。
1.完善了組織建設針對審計報告中提到的“未設立預算委員會、預算下達時間較晚”的問題，2013年11月學校正式下文成立了“預算與經費審核委員會”，吸收了相關的專家、教授進入委員會，而且預算下達時間由往年的5月份提前到1月份。
2.強化了制度建設
計劃財務處、人事處等7部門重新梳理相關預算管理制度，對不合時宜的制度進行修訂，以學校文件的形式發布。專項經費中明確了費用的簽批權限、流程，強調了專項經費中“三公經費”的支出控制比率。計劃財務處還將不同經費的審批流程和權限，在財務報賬大廳和學校內部網公告。
3.增設了預算會計科目
計劃財務處針對賬務核算中預算調整不明確的問題，設置了“預算調整”科目，并且在科目下設置二級科目“預算調增”、“預算調減”“處內專項經費調整”等科目。
4.改進了預算編制
針對預算申報虛高、沒有考慮單位經濟實力的情況，計劃財務處在深入討論的基礎上進行了改革，分可分配收入和不可分配收入兩部分測算當年收入總額，在測算穩定性收入和人員支出、學校公用絕對剛性支出、單位最基本的運行支出后，確定可調節支出總額，各單位申報專項經費時，根據學校可調節支出總額進行專項經費申報，根據輕重緩急排列確定專項項目預算。
5.提高了預算績效
針對“預算執行的績效考核和責任追究問題”，學校在2013年進行分配制度改革時，將專項經費預算執行考核評價機制納入單位的績效考核體系，校長與各三級單位簽定了“2014-2016 年績效考核責任書”，6部門的預算執行率從2011年的78.4%提高至2014年的 89.3%。
四、思考和啟示
（一）領導高度重視是有序推進審計工作的關鍵正如預算工作不是財務部門可以獨立完成一樣，預算管理審計也不是單靠審計部門就能做好的。我們的具體做法是：審計之初由校長辦公會討論通過審計方案、審計實施過程中及時向校長報告審計情況、審計終結后分層分級向領導匯報，并向校長辦公會專題報告審計情況，通過這些工作，取得了領導層的高度重視。
（二）優化配置資源是嚴格保障審計質量的關鍵本項目審計組由5人組成，組長由審計處長擔任，全面負責外部協調、審計方案和審計報告，總體把握審計工作進度和審計標準。審計處副處長做項目主審，具體負責學校總體預算管理情況審計、審計總報告的起草。審計人員甲、乙、丙分別根據其對部門的熟悉情況安排審計任務。
（三）發揮集體智慧是順利破解審計難題的關鍵審計過程中的每一個節點都注重通過業務會議的形式來進行，以充分發揮審計組的集體智慧。本項目的主要業務會議有：1.審計方案討論會；2.調查問卷討論會；3.數據分析會議，審計人員對數據來源、數據結構進行詳細說明、討論與分析；4.問題分析業務會議，每個審計人員對審計過程中發現的問題進行闡述，并提供分析問題的標準，對存疑的問題提出來共同討論；5.審計報告審核會議。
（四）創新審計方法是有效提高審計效率的關鍵本項目重點運用了過程分析法、問題分析法、統計分析法、預算執行率分析法、預算調整率分析法等分析方法，并創新性地將確定審計范圍的重要性水平方法用于確定存在問題的重要預算項目，從而極大地提高了審計效率。
（五）重視成果運用是充分展示內審價值的關鍵為更好的發揮審計報告的作用，審計處向校長辦公會進行了專題匯報，并由校長辦公會作出整改決定，相關部門根據校長辦公會議的決定積極整改審計發現的問題，落實審計意見和建議。
本項目也存在一些不足與遺憾：一是沒有對專項經費預算執行績效進行評價。由于學校在2011年還沒有實行績效管理制度，各部門、單位的工作性質不一樣，績效評價的指標體系和方法也不一樣，評價工作難度大。二是內部控制制度評價不深入。只停留在對目前既存的制度進行分析評價，沒有結合業務、被審計單位的特點從制度健全性、有效性方面進行嚴謹的內部控制評價。三是學校預算編制雖然后來引入了專家論證制度，但預算公示制度、滾動預算制度及制定預算編制獎懲制度等完善預算管理制度體系仍未建立起來。
