德陽市財政局課題組
加強預算單位銀行賬戶管理，是財政部門的重要職責和現代國庫制度管理的關鍵環節，也是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施。本文針對目前德陽市市級預算單位銀行賬戶管理的現狀，深入剖析在賬戶管理中存在的問題及原因，并就如何改進和加強預算單位銀行賬戶管理，保證專戶資金安全，盤活財政存量資金，提出對策和建議。
一、預算單位銀行賬戶基本情況
市級預算單位銀行賬戶是指市級預算單位在銀行業金融機構開立的辦理資金收付結算的存款賬戶，包括人民幣賬戶和外匯賬戶。按照賬戶用途分為基本存款賬戶、專用存款賬戶、一般存款賬戶和臨時存款賬戶。基本存款賬戶是指市級預算單位因辦理日常轉賬結算和現金收付需要開立的銀行賬戶。專用存款賬戶是指市級預算單位按照法律、行政法規和規章，對有特定用途的專項資金進行專項管理和使用而開立的銀行結算賬戶。一般存款賬戶是指市級預算單位因核算管理銀行貸款資金需要開立的銀行賬戶。臨時存款賬戶是指市級預算單位按規定成立臨時機構，因臨時需要并在規定期限內使用而開立的銀行結算賬戶。
根據我市市級預算單位的實際情況，目前，德陽市183個市級預算單位（含二級預算單位）開設銀行賬戶的類型主要分為基本存款賬戶、專用存款賬戶和一般存款賬戶，其中大多數為基本存款賬戶，主要分布在工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行以及央屬控股的德陽銀行。納入財政國庫集中支付改革的市級預算單位，均開設有零余額賬戶，用于辦理財政授權支付業務以及核算其他一切收支業務。
二、預算單位銀行賬戶管理現狀
預算單位銀行賬戶管理是根據2007年印發的《德陽市市級預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》的有關規定執行，該辦法對開立銀行賬戶的范圍和程序、銀行賬戶的變更、延期與撤銷、銀行賬戶的年檢以及對銀行賬戶的監督管理等各個方面做出了明確規定。
（一）銀行賬戶的開立程序
銀行賬戶的開立是由預算單位填報《德陽市市級預算單位開立銀行賬戶申請表》（以下簡稱《申請表》）及相關證明材料等紙質資料，交主管部門審簽后，報市財政審核。對同意開立的，市財政出具加蓋公章的《德陽市市級預算單位開立銀行賬戶批復書》（以下簡稱《批復書》）。預算單位憑《批復書》前往銀行辦理相關手續，待手續辦理完畢后，預算單位將填寫有賬戶信息和開戶時間并蓋有銀行印鑒的《批復書》返回一份交市財政和主管部門備案。
（二）銀行賬戶的變更、延期與撤銷
1.屬正常變更賬戶名稱、變更開戶銀行名稱、變更賬號等事項的，預算單位不需報市財政審批，只需在銀行辦理完畢相關手續后，將相關材料報市財政備案。因相關情況變化，預算單位確需變更現有賬戶開戶銀行的，需按照新開立賬戶程序重新辦理報批、報備手續，并撤銷原賬戶，向市財政提供原賬戶銷戶手續。
2.銀行賬戶使用期滿后，應及時辦理銷戶手續，并將銀行銷戶手續報市財政備案。因特殊情況確需延長賬戶使用期限的，按照新開立賬戶程序的有關規定，重新辦理審核、備案手續。
3.被撤銷或已并入其他單位的市級預算單位，原開設的所有賬戶應予以撤銷，并將銷戶手續報市財政備案。
（三）銀行賬戶信息及資料的保存
為方便掌握、查詢市級預算單位銀行賬戶情況，市財政制作電子表格按年統計當年所有預算單位開立、變更、延期與撤銷銀行賬戶情況，并詳細記錄開戶單位名稱、賬號、開戶銀行、開戶時間、核算內容、批復書編號、有效期等銀行賬戶信息。同時，按照批復書編號順序，分年度將預算單位返回的《批復書》、《申請表》及相關證明材料，預算單位銷戶手續等裝訂成冊，并妥善保管。
三、存在的問題及原因
雖然經過不斷探索和實踐，預算單位銀行賬戶管理日益規范和完善，但在管理中也出現了一些問題亟待解決，主要體現在管理手段較為落后，管理質量和效率不高，管理效果不理想等。
（一）利益驅動催生單位違規開設賬戶
根據預算單位銀行賬戶管理有關規定，所有預算單位開設銀行賬戶需經主管部門審核同意，并報經財政部門審核批準。但部分預算單位出于自身利益考慮，為方便資金存儲使用，不按賬戶管理規定隨意多頭開設銀行賬戶。加之銀行之間不正當攬儲，鼓動預算單位以多種名義開設賬戶。部分銀行在未經市財政審批同意的情況下，通過開設一般存款賬戶和臨時存款賬戶的方式擅自為預算單位開立銀行賬戶，形成部分單位在多家銀行多頭開戶，分散管理。這些賬戶長期脫離財政、審計監管，有的單位甚至賬外設賬，私設“小金庫”。
（二）多重因素導致“撤戶難”
隨著我國金融業的發展，銀行之間的競爭日趨激烈，為拉攏客戶、穩定存款，銀行在為預算單位辦理開戶手續時非常積極主動，但賬戶到期需撤銷時卻人為設置障礙，消極應對。同時，有的預算單位在銀行賬戶到期后，既不主動辦理銷戶手續，也不向市財政申請延期，而是逾期繼續使用，致使這類賬戶脫離財政監管。
（三）多頭監管難掩制約乏力
雖然市財政局、中國人民銀行德陽市中心支行、國家外匯管理局德陽市中心支局、市監察局、市審計局和市級主管部門在各自職責范圍內均可以對市級預算單位銀行賬戶進行監督管理，但仍難以從根本上堵塞政策漏洞，杜絕相關問題的發生。一是預算單位銀行賬戶管理信息不對稱。市財政掌握的銀行賬戶信息，一方面是由市財政根據預算單位返回的《批復書》進行統計，另一方面是由預算單位自行提供，并不能保證全面、完整、真實地反映預算單位實際賬戶情況。二是各監督檢查機構之間信息不流通，多頭監管難以形成監管合力，容易造成監管工作的疏漏和推諉。
（四）轉型升級凸顯制度瓶頸
目前預算單位銀行賬戶管理參照的規范性文件（德市財庫〔2007〕9號），對銀行賬戶開立、變更、延期、撤銷、年檢等各環節做出了具體說明，對違規問題的處理處罰雖然也有相關規定，但不夠明確，且因諸多原因，對違規行為的處理處罰難以逗硬。由于違規成本過低，缺乏有效制約力，造成部分預算單位、銀行輕視銀行賬戶管理，甚至存在逃避財政部門監管、處罰的僥幸心理。另外，涉及賬戶的開立、延期、變更、撤銷等日常管理的各個環節，目前都是通過紙質傳遞，沒有納入網絡化管理，致使財政部門不能全面、動態地掌握預算單位銀行賬戶的續存狀態。
（五）現有賬戶管理模式阻礙盤活專戶存量資金
目前市級預算單位賬戶管理采用單位申報、財政批復備案的方式。若出現單位不向財政報批自行開立賬戶、賬戶到期后不銷戶也不向財政再次報批、撤銷賬戶不向財政備案等情況，財政則無法掌控。現有的賬戶管理模式，財政不能有效地了解預算單位實際賬戶情況，也不能很好地監管財政資金，導致有的項目完結后應退回財政統籌安排使用的結余資金仍滯留在單位賬戶中。
四、對策及建議
（一）加強制度建設，完善懲處機制，提升法規政策約束力
1.進一步規范預算單位銀行賬戶管理，加強賬戶管理制度建設。2015年，原《德陽市市級預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》（德市財庫〔2007〕9號）修訂，新制定的《德陽市市級預算單位銀行賬戶管理辦法》（德市財庫〔2015〕31號）對預算單位銀行賬戶的開立、變更、延期、撤銷等方面進行了更加系統地規范，明確了預算單位銀行賬戶的日常管理既要報送全套紙質材料，又要通過賬戶管理系統進行報批、報備，以便實施動態監管。
2.不斷改進懲處辦法，完善懲處機制。建議將預算單位銀行賬戶管理與預算分配掛鉤，對存在違規開立賬戶、有效期滿后繼續使用賬戶等行為的單位，扣減當年預算指標；對存在擅自為預算單位開立賬戶或以不正當理由拖延、拒絕、阻撓預算單位銷戶等行為的銀行，應暫停受理市級預算單位在該行的開戶申請、調減代理市級財政國庫業務的范圍及規模、暫停直至取消代理市級國庫集中收付業務資格及通報批評。
（二）建立賬戶管理系統，實行全方位實時動態監管
從2016年1月1日起，德陽市將對現行市級預算單位銀行賬戶管理方式進行改進和完善，在政府財政管理信息系統中建立賬戶管理系統，對單位銀行賬戶全面實施動態管理。
1.將賬戶日常管理納入網絡化管理。凡是涉及市級預算單位賬戶各類日常事項（包括開立、變更、延期、撤銷、備案等）全部納入賬戶管理系統進行網絡化管理，全程實行流水線作業，既能實時反映賬戶管理事項的辦理情況，又能動態反映單位賬戶的續存狀況。新機制將徹底取代原來滯后的賬戶年檢模式以及通過后臺維護賬戶信息的模式，理順賬戶管理程序，形成有效、可控的賬戶管理鏈條，全面提升賬戶管理信息化水平。
2.將與“大平臺”中國庫集中支付等相關子系統形成有效對接。今后其他子系統凡涉及提取預算單位銀行賬戶信息的（如國庫集中支付子系統生成打印的財政授權支付憑證、直接支付憑證中的預算單位賬戶信息等），均統一以賬戶管理系統數據庫中的信息為準，實現賬戶信息資源共享。
3.將對單位賬戶進行分類分期限管理。針對單位賬戶類型的差異，為每個賬戶設置相應的有效期限，除個別賬戶（如基本存款賬戶、工會經費賬戶、黨費經費賬戶等）為長期外，其余各類賬戶的期限均為短期，最長不超過5年。對于到期賬戶，單位必須及時辦理銷戶手續并報市財政備案，同時系統將把已過期賬戶自動轉為失效狀態，單位不能再依托此賬戶辦理收支業務，增強了財政對單位賬戶的管控能力。
（三）加大宣傳培訓力度，提高經辦人員業務素質
加強對市級預算單位和銀行在賬戶管理制度、政策等方面的宣傳和指導，使單位和銀行充分認識到賬戶管理的重要性，嚴格落實賬戶管理職責，進一步加強和規范賬戶的使用管理。加強對局內相關科室和預算單位經辦人員進行新機制的流程說明，并對賬戶管理系統的操作程序進行培訓，提高經辦人員業務操作水平。
（四）建立預算單位銀行賬戶管理監督協作機制
各監督檢查機構除在各自職責范圍內對市級預算單位銀行賬戶實施監督管理外，還應當加強聯系，建立監督協作機制，對發現的市級預算單位賬戶管理違規行為做出的處罰決定，要相互通報、信息共享。市級主管部門對所屬預算單位銀行賬戶也要實行監督，一旦發現有未按規定使用銀行賬戶的情況，應立即督促其糾正，限期整改并將整改情況報市財政。
【課題組組長：劉龍春
課題組成員：杜習瑛 劉 芳 唐 煒(執筆)】
