近年來，各級財政每年用于公共基礎設施等方面投資逐年增長，政府投資工程管理日趨完善，政府工程建設活動和管理行為也越來越規范，政府投資項目對促進巴州經濟、社會發展發揮了重要作用。但在財政審核過程中發現，由于項目單位在申報、組織、管理方面存在一些如項目立項手續不完備、施工圖設計深度不夠、超概算情況較為普遍、招標文件及合同條款不嚴謹、設計變更現場簽證和資金管理不規范等問題，政府投資建設項目結算價超合同價現象較為嚴重，增大了財政支出，給財政資金安排造成巨大的壓力。如何監管和規范政府投資，一直是評審中心探索和思考的課題，現結合巴州評審工作的實踐，就如何加強政府投資監管、提高資金使用效益作一些探討。
一、當前政府投資項目存在的主要問題
（一）基本建設程序履行方面
基本建設程序是指建設項目從設想、評估、決策、設計、施工、竣工驗收到投入使用的整個建設過程中，基本建設項目必須遵循的先后順序，反映了建設項目本身的特點和客觀規律，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統地以簡化審批環節為前提，“特事特辦、急事急辦”，環節能減則減，費用能省就省，倉促上馬，忽視了前期工作的重要性，為項目實施留下很大的隱患，欲速則不達。1、部分項目不能嚴格遵循項目建設基本程序。一是個別項目沒有納入計劃，無立項報建手續就開工建設，即未批先建。二是項目申報時缺乏論證。往往以立項報告代替了項目建議書和可行性研究報告，缺少科學依據和專家論證，概算編制流于形式，為了使項目立項能夠順利審批通過，在向有關部門申報材料時，少報投資額，少繳規費，以致造成投資估算不準確。三是有的項目只申報主體工程計劃，未申報附屬配套工程，在項目實施后，才逐漸將原來隱匿未報的各項投資列舉出來，要求調整概算、增補資金的報告接踵而來，為使項目盡快交付使用，政府投資因此不得不接連追加，致使項目實施、竣工后超概（預）算嚴重。四是有的項目資金沒有落實就開工建設，由施工方先墊資，由此衍生出建設資金不足、拖欠工程款、延期交付使用等問題。2、工程造價控制不力，超概算投資較為普遍。一是工程建設管理具有很強的專業性，建設單位臨時抽調行政人員進行項目管理，抽調人員不熟悉法定工程基本建設程序，缺乏基本的工程建設知識，在項目決策、合同管理等方面經驗不足，無法對工程投資、質量和工期進行有效控制。二是個別項目在規劃申報時由于時間倉促、論證不充分等原因，致使審批建設規模與實際需要不相符，在項目實施過程中需變更建設規模時，建設單位又不按規定程序報批。三是建設項目超標準、超規模建設，超投資估算的投資行為，其根本原因在于政府投資項目資金主要來源于政府財政性資金，資金屬于無償撥付和使用的。如某福利院康復樓，該工程發改委批復投資額574 萬元，中標價為574.2 萬元，送審價為1369.75 萬元，其中變更部分送審價756.28 萬元，經審計審定為898.90 萬元，核減470.85 萬元，核減率為34.37％。超概算增加投資324.9 萬元，超批準的概算56.6％。
（二）項目招投標階段1、一些項目標底控制價或投標預算編制粗糙，相關單位審查不嚴謹，招投標走過場、流于形式，結算時采取“低中標，勤簽證，高結算”，致使工程造價失控。如某學生宿舍樓，投標時為了能夠中標，報價直降19%，最終以390 萬元中標，該工程竣工決算送審價為907萬元，超中標價的132%。2、招投標程序不規范。政府投資項目大多數都能遵守招投標程序，嚴格進行招投標，但仍有個別項目招標投標不規范。一是招標范圍僅限于建筑安裝主體部分，而將應招標的一些附屬配套、零星工程不招投標，通過直接簽訂合同或協議的方式確定，最后決算時放進主體工程一并辦理決算。二是一些工程項目招投標只是走走形式，施工單位都是內定好的。三是部分附屬配套工程從資料顯示沒有進入招投標程序，如某些學校室外道路、圍墻、綠化、管線工程是由校領導和本單位人員的人員組成評標委員會，評標成了形式走個過場而已，失去招投標的意義。3、由于前期工作不到位，一些合同采用了暫定價的形式，約定在結算時據實調整。
（三）項目實施階段1、個別項目沒有實行監理制。有的項目單位為了省錢，該辦理的手續未辦，該實行工程監理的未實行，該繳納的稅費未繳。特別是在實行工程監理的問題上，部分建設單位領導認為，附屬配套、維修改造簡單的工程無需監理，有沒有監理意義不大，花這個錢覺得冤枉，忽略了工程質量監管的必要性。2、設計變更頻繁，隱藏工程影像資料缺失。一是由于前期地勘資料不詳細、設計不完善、審查不到位等原因，部分建設單位未履行工程簽證手續，“隨做隨簽”，有的簽證報結算資料時臨時補簽，引起工程結算費用失控的現象。二是隱藏工程經項目單位、施工單位、監理單位驗收后，由于影像資料不足，對施工單位上報的簽證內容及工程量難以甄別，給項目評審帶來了很大難度。3、現場管理不到位。一是建設單位臨時指派人員負責項目建設，指派人員對建設工程管理知識了解不多，對現行的基本建設程序和相關法律法規管理制度等不熟悉，無法有效地進行管理，對設計變更、施工簽證缺乏有效的約束,出現有些工程簽證資料不全，有的只對工程量進行簽證，不確定價格，有的工程現場簽證不及時，待工程完后再集中補簽，影響了簽證的真實性和時效性；二是送審的工程預結算資料不規范、不齊全，內容不真實，影響了評審的進度和效率。4、部分行政領導考慮不同要求調整。在一些項目的前期和建設實施過程中，領導的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設規模、標準不斷擴大提高，造成投資增加。5、工程監理履職不力。在工程簽證資料中因監理簽證不實造成的虛報工程造價的比重較大監理對施工單位隨意變更的工程內容違規簽證；有的工程現場監理簽證不及時，待工程完后再集中補簽，影響了簽證的真實性和時效性。
（四）基本建設財務管理弱化1、部分建設單位在基本建設會計核算的程序、核算范圍、方法、財務管理等方面內控制度不健全，財務人員對基本建設財務業務不熟，2、資金管理不規范。有的項目建設資金與單位經費賬戶混存混用，不能清晰反映建設資金的收入、支出和結余情況，造成建設資金利息收入核算不清，且未按國庫集中支付要求支付工程款。3、會計核算不規范。部分建設單位對所實施的建設項目不能嚴格按《基本建設財務管理規定》和《國有建設單位會計制度》規定設置會計科目，大多是混在本單位經費賬簿中核算，未能按要求做到分賬核算，不能準確反映基建項目資金使用情況，難以保證?？顚Ｓ?。4、會計科目使用不準確。將招標代理費、工程設計費、工程監理費等待攤投資支出，列入行政經費或擠占其他專項資金，致使會計信息失真。
（五）項目完工階段1、竣工決算或驗收評價制約機制不完善。由于目前對不及時進行竣工決算的項目缺乏制約機制，部分建設項目已交付使用，但結算遲遲不報審，工程資料提交拖沓，到了年末卻急于結算的現象，導致年底工程結算審核出現嚴重的“堵車”；有的項目竣工兩三年了，建設單位才將結算資料送審，造成決算送審資料缺失、內容不全，去現場勘察核實，由于年限較長，特別是隱蔽工程面目全非，這不僅給評審工作帶來了很大壓力和現場核實困難，也導致施工單位、材料供貨商、民工上訪等，造成不良的社會影響；從實際情況看，項目竣工驗收也只是由建設單位組織相關政府部門和參建單位開會、總結、看現場，注重形式，而對項目概預決算執行情況、資金使用、投資效益沒有進行綜合評估，不利于政府對投資的控制和全面考核建設成果。2、完工項目竣工財務決算未按時辦理。建設項目竣工后，不在規定的時間內編制竣工財務決算，致使交付使用資產賬面價值不清無法入賬。3、缺乏對項目投資效益的績效考評。政府投資項目既要注重經濟效益，更要注重社會效益。目前尚未建立科學有效的績效考評體系，致使政府投資項目是否投向了不該投的地方，或是投資效益低下，投資效果無法考量。
二、原因分析1、項目工期要求緊，急于開工建設，沒有對項目的必要性、經濟性和可行性進行充分的論證和優化，導致前期工作不細，缺項、漏項導致投資估算失控。2、個別單位對基本建設程序的重要性和嚴肅性認識不足，重視項目申報，對資金使用和投資控制意識淡薄，隨意提高建設標準、增加建設內容。3、由于建設項目的階段性特點，建設單位缺乏專業技術人員，普遍對基本建設程序、工程概預算和項目管理知識缺乏了解，工程建設過程中的設計變更、不合規簽證較多，勢必會影響到工程造價的變動。4、開工建設期的材料費、人工費較計劃期的增幅大造成費用加大。5、前期編制概算、預算時，未將建設項目室外配套的地坪、綠化、管網等工程必須發生的相關費用列入其中。6、招標文件及合同條款的設置不嚴密，導致招標項目工程造價留有活口，工程投資得不到有效控制。7、參建各方對投資控制意識較淡薄，存在搭車現象。認為只要資金用在了項目上，政府就應出錢補上缺口部分。8、財務人員對現行基本建設財務管理規定和國有建設單位會計核算辦法不夠熟悉悉，導致執行制度困難，不能據此正確進行會計核算。
三、加強政府投資項目管理的對策（一）嚴格政府投資項目建設的立項審批。有關職能部門必須參與政府投資項目的可行性分析和論證，在充分論證和科學選擇的基礎上，一旦通過發改部門立項批復，應嚴格按照批復的項目建設規模、內容和標準實施，保證立項的嚴肅性和規范性。對于未經批準，擅自擴大建設規模，提高建設標準，改變建設內容而造成預算超支的，政府不予追加建設資金。（二）完善政府投資項目計劃編制程序，先由各項目主管部門提出建議，經發改部門會同財政部門綜合平衡，編制年度政府投資項目計劃，經政府同意后，納入國民經濟和社會發展計劃，報人代會審議后下達執行。納入政府年度投資計劃的項目，應具備兩個基本條件，一是初步設計和概算已按規定批準，二是資金已落實或已明確來源，否則項目的投資總額就很難控制。（三）嚴格招投標程序，規范招投標活動。一是政府投資項目只要達到《招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》規定規模的勘察、設計、施工，監理和有關設備材料，必須按有關規定進行公開招投標。二是建設單位對達到招投標條件的圍墻、綠化、室外管網、地坪等零星工程，必須進行招投標，不得“搭車”建設。三是積極推動招投標信用體系、代理機構和評標專家管理等制度建設，強化招投標行政監督協調機制，加大對提供虛假信息的投標單位懲罰力度。（四）加強對施工合同的管理。加強合同文本的標準化、規范化管理，中標合同中應明確合同價款及調整和結算的具體方法，以及風險范圍、超出范圍和工程變更、現場簽證、增加工程處理辦法等。工程施工中，嚴格合同的執行，對違反合同約定的事實或嚴重超概算的工程量一律不予認可，嚴禁概算低標準，施工高標準，加強施工簽證和進度管理，嚴格工程設計變更審批，防止既成事實，先斬后奏，杜絕結算超標底的情況發生。（五）加強財政投資評審職能作用，強化政府投資項目資金管理。財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是強化政府投資項目資金管理、規范投資行為、提高投資效益的重要手段，可以為財政支出預算提供可靠的依據，為財政部門參與政府投資項目管理，強化項目資金管理提供技術保障。通過對政府投資項目實行全面的評審與監督，強化和規范項目的申報、立項、實施和質量控制，確保財政資金使用的合理性和合規性。（六）加強竣工結算資料的管理。一是結算資料的完整性。建設單位應加強對工程結算資料的收集、整理和保管，保證結算資料的完整性和連續性。二是結算資料的時效性。對于政府投資完工的建設項目按照要求及時提交評審資料。（七）要逐步建立政府投資項目的公示制度。逐步公開政府投資項目信息，將項目建設和裝修標準、開支情況公布于眾，將政府投資項目的決策納入到社會監督之中，廣泛吸取各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度，提高決策的民主化。以擴大財政投資評審的影響力，使財政投資項目管理和財政支出更加公開、透明，并接受社會監督。（八）結合財政支出績效評價，反饋政府投資項目資金管理成效。因政府投資項目具有復雜性、專業性、多樣性等特點，建設項目之間差異大、建設周期長、項目效益不確定性大，為提高財政資金投資效益，杜絕財政資金的損失浪費和低效使用，應充分發揮財政投資評審專業技術優勢，探索建立健全政府投資項目績效評價體系，結合項目投資預決算審核，準確反映和分析財政資金的使用效益情況，對政府投資項目的經濟效益和社會效益做出客觀評價，為政府投資項目結構優化和宏觀調控提供決策依據。（作者單位：巴音郭楞蒙古自治州財政局）
