王曉霞
近年來，隨著高校科研事業的快速發展，以及科研領域腐敗事件的增加，國家加大了對高校科研項目管理和經費使用的監管。2014年國家衛生計生委發布《關于進一步加強醫學科研項目及資金管理的通知》，進一步強調貫徹執行國家科研經費管理政策。高校附屬醫院作為學校的重要組成部分，承擔著相當繁重的科研任務，據某高校(以下稱A校)統計，2010年—2014年五年間，學校醫學科研項目總數5800多項(實際到位項目數8400多項)，批準(合同)經費近18億，各年醫學科研經費總數占全校科研經費總數比重達40%以上。為了進一步加強和規范科研經費管理，2012年以來，A校審計部門特別對附屬醫院科研管理內部控制開展了調研和審計。本文結合A校對附屬醫院科研管理內控審計中發現的問題，找出高校附屬醫院科研管理的難點，提出進一步完善高校附屬醫院科研項目內部控制的對策。
一、醫院科研項目管理和使用內部控制審計中發現的主要問題
(一)附屬醫院科研項目經費以撥代支，學校法人監管責任履行不充分
1.在醫學科研項目內部控制審計中發現，由于附屬醫院行政上隸屬于A校，因此附屬醫院的科研項目負責人如果以A校名義申請國家級科研項目(包括國家科技重大專項、973計劃、863計劃、支撐計劃等)，經費主管部門是直接將經費下撥到A校財務賬戶上。在實際操作中，A校則采取由學校扣除管理費后，再將剩余經費一次性撥付附屬醫院的管理方式。這種方式存在兩個問題:(1)A校財務在撥付經費時即將其計列科研支出，形成財務上的“以撥代支”，屬不合理處理方式;(2)造成科研項目承擔單位和經費使用單位不一致，屬違反規定轉撥、轉移經費，存在管理上的風險和漏洞。與此同時，形成下述第2個問題。
2.科研經費撥至相關附屬醫院后，由附屬醫院負責科研經費的日常開支報銷，學校科研管理部門鑒于附屬醫院獨立法人的地位，因而不再實時監管科研經費的使用(A校僅不定期地抽查少量項目進行審計)，未能很好地執行國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發[2014]11號)第二十八條“項目承擔單位是科研項目實施和資金管理使用的責任主體，要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責……”的規定，導致學校法人監管責任履行不充分。
(二)忽視科研項目預算管理
1.預算編制缺乏一定的科學性且不規范。從附屬醫院科研項目預決算編制、調整預算的流程及控制機制的審計結果看，由于醫學科學研究投入大、不確定性強，項目預算不嚴謹、彈性較大等現象，導致編制的預算與實際支出較大偏差，科研經費支出細目超預算支出、有預算無支出、無預算有支出等情況較嚴重。在編制預算時，項目組為了多爭取經費，往往加大儀器設備、燃料動力等經費的預算，而實際上卻出現了較多的此類項目有預算無支出的情況，相反招待費、設備費、差旅費、材料費等則常常出現無預算有支出的情況，在出版/文獻/知識產權事務費、材料費方面等超預算支出情況較多。此外，審計中發現，個別項目預算方案編制不規范，未按制度要求編制，如某醫院科研項目抽查的子經費卡中有2個子經費卡預算方案中會議差旅費比例均超過10%的標準。
2.部分科研項目預算執行度低。醫院科研項目審計中發現，在研項目中有接近50%的項目存在經費實際支出進度與批復預算偏離、預算執行度偏低的問題，如附屬某醫院973計劃已結題項目，經科技部審計，經費預算執行度為66.13%。另一附屬醫院承擔的教育部產學研結合項目，執行年限已過半，但預算執行度只有42 %。某醫院衛生部臨床學科重點項目，執行年限已過三分之二，但預算執行度只有3.12%。
(三)醫學科研經費轉撥缺乏有效監管
在對醫學項目經費外撥業務流程和控制機制審計時發現，部分醫院科研項目經費外撥存在兩類問題:(1)項目任務書中未列明協作單位，預算中也未列明需轉撥科研協作費，但在實際科研過程中卻發生科研協作費轉撥，特別是在醫院內部存在院內子課題組的情況下，轉撥給院內子課題組的經費基本都未列入預算或臨時擬定預算。(2)即使預算中列明了協作費的，但無協作單位的經費明細預算。此類問題比較普遍，造成對外撥經費使用情況監管的缺位。此外，外撥協作費沒有協議或合同且未經審批的情況也時有發生。
(四)附屬醫院重點實驗室科研專項經費內控管理不到位
審計發現附屬醫院國家重點實驗室專項經費未制定預算方案。某醫院國家重點實驗室科研專項2012年前從未在科技部年報系統里填報實驗室經費預算，醫院科研及財務管理部門未能掌握實驗室各子課題批復的預算情況，導致明細費用缺乏控制，出現材料費、國家合作費，甚至人員勞務費超預算開支等問題。直至2012年起該實驗室才開始填報預算。此外，重點實驗室還存在將經費撥付給未納入預算的子課題的情況。
(五)醫學科研材料管理存在漏洞
耗材、藥品的購買和使用是醫學科研過程中大量使用的消耗品，在審計中發現，各附屬醫院科研材料費購入的藥品、耗材及藥品、試劑用品等大部分未辦理驗收入庫和出庫手續，使用過程中也未進行任何記錄，財務部門卻予報賬。
(六)科研測試費管理缺失
(七)附屬醫院尚未實現科研項目管理系統和財務信息系統的對接
在對多家附屬醫院的審計中發現，大部分醫院均未實現科研項目管理系統和財務信息系統的對接，更不能實時跟蹤科研項目經費的使用情況，科研管理的信息化程度較低。大部分醫院財務系統沒有監控科研經費的使用功能，導致無法動態觀測經費的使用情況。
二、高校附屬醫院科研管理內部控制審計的難點
1.附屬醫院科研管理內部控制模式和監管的雙重性
目前，高校科研管理從管理構架上基本已形成了為項目全過程提供服務的職能鏈條，大部分附屬醫院作為科研活動的基層管理單位，其財務部門都設立專用科目對各批復項目進行獨立核算。但在具體操作上，科研項目管理上則實際面對學校科研管理部門(如“醫學科學管理處”，簡稱“醫科處”)和附屬醫院科研管理部門雙重管理。附屬醫院科研項目申報相當一部分是依托“**大學”進行，經費撥入單位為學校財務部門，而其科研經費的使用等則依托附屬醫院自身的財務部門。如A校醫院科研項目管理中，部分以“**大學”名義申報的醫院科研項目通過醫科處辦理，申報材料等歸檔在醫科處，但還有部分醫院科研項目是非用學校名義申報的，則其申報立項不通過學校醫科處，檔案材料也全部未在醫科處存檔。項目過程中，醫科處和醫院對項目的管理常常責權不清晰，醫科處也因未掌握項目資料而無法配合審計等監管部門的審計工作。
從科研項目監管上看，附屬醫院科研管理同樣接受學校審計部門和醫院內部審計部門的雙重監管。而醫院內部審計部門以往更加關注的是醫院基建工程和設備采購的審計監督，在科研實行項目人責任制的情況下，審計、紀檢監察部門并未對科研項目管理加以重視。而學校審計部門每年面對多家附屬醫院的上千項課題，也難以落實審計監管責任。
2.醫學科研項目內部項目經費分解管理難度大
經費監管的難度。如某醫院科研項目的16個校內協作項目中有13個校內協作項目在次級預算沒有安排的情況下，開支了在項目過程中發生的各種支出。以上問題，無疑加大了對附屬醫院科研項目審計的難度。
三、加強附屬醫院科研經費管理，強化科研經費內部控制審計的對策
(一)健全高校附屬醫院科研管理模式和內部控制制度
1.明確責任，健全適合大學和醫院雙重管理模式附屬醫院科研管理內部控制機制。由學校科研管理部門統一制定包括文理醫學在內的科研管理內部控制制度，分管醫學科研的崗位負責落實制度的執行。在組織機構設置上，明確學校科研管理部門和附屬醫院內部科研管理部門各自的職責和權限，防止管理責任的推諉。業務層面上，附屬醫院科研管理部門具體負責本院科研項目的申報、預算、結題等管理流程工作。
2.完善醫學科研管理內部控制制度。由于科研項目實行的是項目負責制，以往各附屬醫院管理部門對科研項目管理較為寬松，特別是對橫向科研課題更是極少過問。盡管目前各高校基本建立了醫院科研(科技)經費管理辦法等各類規章制度，但各附屬醫院也應相應制定適合本院科研管理制度進一步規范醫院科研管理。如A校目前制定了《**大學科研經費管理細則》、《**大學橫向科研項目經費管理辦法》、《**大學科技項目過程管理辦法》、《**大學科研項目結題結賬及結余經費管理辦法》、《醫學重大科研項目經費本分本規定(暫行)》等，通過制定規范科研管理行為。
(二)強化醫學科研項目預算編制、經費轉撥等全方位管理
1.針對醫學科研項目經費數額大、子課題多的特點，附屬醫院主課題方單位，以及分配的子課題科研經費、國家重點實驗室專項經費等均必須制訂明細的預算方案，明細各項費用的預算安排，并在經費開支中嚴格按照下達的明細預算執行。
2.簡化預算調整程序，提高管理效率。如A校對學校有權限審批的所有預算調整，改變以往均需校科研經費管理工作小組審批或授權審批的程序，將醫學科研項目單個預算支出科目50萬元以下、且單個預算支出科目預算調整比例50%以下的，由項目負責人提出申請，經所在單位審核后，提交學校科研管理部門和財務部門審批雙簽即可。
3.規范科研項目校內分解項目經費的行為。針對高校擁有多家附屬醫院、各醫院之間的科研合作十分密切的情況，目前，A校從制度和流程上加大了對校內經費分解的管理，制定《醫學重大科研項目經費本分本規定(暫行)》，規定“所有研究項目原則上只辦理一個經費本，所用經費經項目負責人簽字后在經費合同框架內予以報賬”，對于確需分解項目經費給學校項目組其他核心成員的在符合經費本分本條件的前提下，項目負責人可向科研管理部門提出書面申請，提供《醫學重大科研項目校內協作總體經費預算方案》，并簽訂《醫學重大科研項目校內協作任務書》，并會同財務部門審批后方可分本。由此，堵住了科研項目分解經費中存在的漏洞。
4.項目預算中要明確列明項目合作單位及需轉撥的協作費的金額，嚴格按照合作協議規定轉撥項目協作費。合作單位應向經費轉出醫院編報轉撥經費使用預算，并嚴格執行轉撥經費預算。結題時，合作單位需向經費轉出醫院提供經財務審核的決算表，以便于轉出醫院科研管理部門的監管和內部審計之需。如A校新制度規范了經費轉撥的流程手續，如填制“醫學科研經費轉撥申請表”。科研項目中存在外撥經費或者合作類型的，在項目完成結題前要求各合作單位提供經各自單位(學校)審計的結果。第一承擔單位和首席專家對項目經費使用情況負首要責任，協作單位及相應細化任務主持人對所安排經費的使用情況負直接責任。
5.加強醫學科研用耗材、試劑用品的管理，規范科研測試費管理。建立健全科研經費購置的科研用耗材及試劑用品、藥品等的采購預算、審批、驗收出入庫登記備案，以及試劑費、藥品等開支需辦理入庫、驗收手續后方可辦理報賬的制度，并嚴格執行醫院相關管理規定。項目發生測試事項時，要求項目組簽定測試技術合同，財務部門制定校內內部轉賬通知單，規范院校與院、院與院項目之間測試費用的收付。
6.盡快完善科研管理信息系統建設。全方位實現科研業務數據及信息的系統化、規范化管理，實現在研科研項目基本信息入庫、新增項目到賬及撥款信息入庫，促進高校財務系統與科研管理系統對接，全面實現科研項目預算執行控制。完善財務查詢系統，為項目負責人及科研助手提供更加便捷高效的科研項目收支明細、預算執行進度查詢和統計報表等各種功能。
(三)建立科研信息公開及科研信用記錄制度
1.嚴格執行《關于進一步加強醫學科研項目及資金管理的通知》(國衛科教函[2014]182號)制度規定，建立非涉密項目科研信息公開和回訪制度。除涉密和法律規定的情況外，科研管理部門應按規定將科研項目的立項決策、資金安排、大型醫療設備購置、課題驗收結果、科研成果等通過多種方式，在學校內部公開項目組人員構成、協作單位及人員、立項決策、資金安排、大型醫療設備購置預算、外撥經費等情況，建立科研項目經費支出明細、報銷票據分級公開制度，實行科研經費審計報告公開、整改情況公開、處理結果公開。
2.建立科研信用記錄制度。對有不良記錄的項目管理人員、科研人員或課題組取消其申請國家財政資金資助項目的申請資格或項目管理者資格。通過信息公開和信用記錄制度形成自項目立項—項目過程管理—項目研究成果的科研項目監管的長效機制。
