黃霄雯
2015年1月《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2015】3號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）出臺(tái)，標(biāo)志著中期財(cái)政規(guī)劃改革在我國(guó)正式拉開(kāi)帷幕。事實(shí)上，自20世紀(jì)70年代起，西方多數(shù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家已逐步推行中期財(cái)政規(guī)劃改革，或稱(chēng)中期滾動(dòng)預(yù)算改革。在我國(guó)，2008年，財(cái)政部選取河北省、河南省焦作市和安徽蕪湖縣作為試點(diǎn)單位，進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃改革的區(qū)域性試點(diǎn)工作；2012年8月，上海市閔行區(qū)財(cái)政局針對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的初步構(gòu)架進(jìn)行試點(diǎn)，并在2014年度區(qū)本級(jí)預(yù)算當(dāng)中，選擇教育、科技、農(nóng)業(yè)三個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的部分項(xiàng)目開(kāi)展中期滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)這幾年區(qū)域性、選擇性的試點(diǎn)，隨著改革相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的積累，在2013年黨的十八屆三中全會(huì)中就提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展……建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，此話正體現(xiàn)了搭建財(cái)政政策與財(cái)政預(yù)算之間的橋梁的思路。緊接著，2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，其中規(guī)定我國(guó)未來(lái)財(cái)政體制改革必須以構(gòu)建中長(zhǎng)期財(cái)政管理框架，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制為根本。而《意見(jiàn)》的出臺(tái)，不僅對(duì)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理提出要求、做出部署，更表明我國(guó)面向中期視角的財(cái)政收支管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已悄然而至。
一、什么是中期財(cái)政規(guī)劃
截至目前，不同國(guó)家和不同國(guó)際組織并未形成完整的統(tǒng)一概念。中期支出框架、中期滾動(dòng)預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃這些稱(chēng)謂在不同場(chǎng)合及不同文獻(xiàn)資料被彼此替代，但秉承謹(jǐn)慎性原則，嚴(yán)格定義，其強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)并不完全一致。
——中期支出框架，重點(diǎn)在于支出控制，先自上而下確定資源總量，再以此由下至上確定支出項(xiàng)目，通過(guò)將政策制定、計(jì)劃及預(yù)算過(guò)程有機(jī)結(jié)合，而形成戰(zhàn)略性支出框架。
——中期滾動(dòng)預(yù)算，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制過(guò)程的連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性，旨在拓展年度預(yù)算，糾其不足，形成隨時(shí)間推移而不斷向后進(jìn)行滾動(dòng)、更新的預(yù)算。
——中期財(cái)政規(guī)劃，預(yù)算收支安排超過(guò)一年（一般為三至五年）的財(cái)政計(jì)劃，偏重財(cái)政計(jì)劃的全面性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性，一個(gè)財(cái)政規(guī)劃當(dāng)中可以包含許多財(cái)政計(jì)劃。
總體上，以上三大概念所指代的都是相對(duì)于1年期年度預(yù)算而言為期3～5年的跨年度預(yù)算體系，該預(yù)算體系凸顯預(yù)算與政策之間的相互聯(lián)系。本文使用“中期財(cái)政規(guī)劃”，主要基于考慮這一術(shù)語(yǔ)帶有更好的包容性，外延性更加寬泛，貼近我國(guó)當(dāng)期實(shí)踐狀況并抓住了預(yù)算改革的本質(zhì)。筆者從這些概念的共性特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容，給出當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的“中期財(cái)政規(guī)劃”的非技術(shù)性定義：
中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)，是政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中期目標(biāo)，同時(shí)做好中期財(cái)政收入支出的預(yù)測(cè)與設(shè)定中期總支出上限（尤其對(duì)中期內(nèi)支出項(xiàng)目進(jìn)行成本估算）；在此基礎(chǔ)上，按照國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?yōu)先順序配置資源，保障資源配置符合財(cái)政總目標(biāo)要求。對(duì)于支出部門(mén)而言，不僅預(yù)算有了一定程度的可預(yù)測(cè)性，而且能夠保持整體財(cái)政紀(jì)律，形成較年度預(yù)算更有效的約束力。
二、中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容和優(yōu)勢(shì)
一般來(lái)說(shuō)，成熟的中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)包括三個(gè)層次，第一個(gè)層次是著眼于預(yù)測(cè)財(cái)政收入與支出，重在預(yù)測(cè)。第二個(gè)層次，是在編制當(dāng)年年度預(yù)算的同時(shí)，按循環(huán)滾動(dòng)的方式進(jìn)行三年預(yù)算編制，及時(shí)預(yù)測(cè)未來(lái)兩年的變化。該層次剛好對(duì)應(yīng)《意見(jiàn)》中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整的基本原則，即“年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃”。在高精度預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家和部門(mén)中期發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)自上而下和自下而上的協(xié)商，設(shè)定中期總支出上限。該層次的財(cái)政規(guī)劃，從重在預(yù)測(cè)深化至強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束，保障資源配置符合中期財(cái)政總目標(biāo)要求，做到財(cái)政政策與預(yù)算編制的聯(lián)接。此第二層次符合我國(guó)當(dāng)前實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)踐進(jìn)度。第三層次是最高層次的中期財(cái)政規(guī)劃，它不僅包括前兩個(gè)層次的收入預(yù)測(cè)、支出需求估計(jì)、政策聯(lián)結(jié)，更包括基線籌劃（破解基數(shù)法引致的既得利益困境和預(yù)算僵化問(wèn)題，使預(yù)算安排取決于環(huán)境參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和政策變化的預(yù)算方式，確立預(yù)算作為政策工具的全新理念）和績(jī)效導(dǎo)向，其中對(duì)政府支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是成熟的中期財(cái)政規(guī)劃過(guò)渡到完整的中期滾動(dòng)預(yù)算必須有較為苛刻的實(shí)施條件。
（一）當(dāng)前實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容
中期財(cái)政規(guī)劃涵蓋四本預(yù)算，以《意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，包括對(duì)現(xiàn)行財(cái)政收支的預(yù)測(cè)，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政收支政策問(wèn)題的分析，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政收支政策的改革方案，以及對(duì)改革后財(cái)政收支情況的預(yù)判。這四個(gè)方面歸納起來(lái)其實(shí)就是兩大塊內(nèi)容，一是做好現(xiàn)行政策下的財(cái)政收支的測(cè)算工作并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，二是做好未來(lái)財(cái)政收支政策的改革方案和測(cè)算工作，換句話說(shuō)就是要同時(shí)做好3~5年的預(yù)算估計(jì)工作和財(cái)政政策設(shè)計(jì)工作。
（二）優(yōu)勢(shì)
1.中期視角
傳統(tǒng)年度預(yù)算不能很好地與公共政策進(jìn)行聯(lián)接，其最簡(jiǎn)單的原因就是時(shí)間跨度太短，因?yàn)橐豁?xiàng)公共政策必是在多年期的視角下制定和實(shí)施才能很好地發(fā)揮作用，否則就無(wú)法滿足預(yù)算作為政策工具的要求，而以中期視角來(lái)彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足正是其意義所在。
這里的“中期”具有前瞻性的優(yōu)勢(shì)，即在預(yù)算年度的基礎(chǔ)上延長(zhǎng)2到4年，為與《意見(jiàn)》表述一致，就是包括預(yù)算年度在內(nèi)，從預(yù)算年度開(kāi)始的3到5年。我們四川省在轉(zhuǎn)發(fā)《意見(jiàn)》的通知中要求，“2015年底前省本級(jí)要完成2016～2018年中期財(cái)政規(guī)劃和部門(mén)三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃編制，各市（州）、縣（市、區(qū)）也要同步完成當(dāng)?shù)?016～2018年中期財(cái)政規(guī)劃和部門(mén)三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃”。
與年度預(yù)算相比，中期財(cái)政規(guī)劃的視野拓展到了至少3年，無(wú)疑將大大提高公共預(yù)算和公共政策的前瞻性，有利于公共政策的連續(xù)性，同時(shí)能助力了解公共政策的變化方向和評(píng)估其可持續(xù)性。
2.聯(lián)接政策
在現(xiàn)代社會(huì)，預(yù)算的質(zhì)量將決定政策的質(zhì)量，反之亦然，所以有學(xué)者提出有效政府和有效預(yù)算是同一概念。而政府和預(yù)算的有效性又取決于預(yù)算能否成為約束和支持政策的有效工具，因此在預(yù)算和政策之間建立一種聯(lián)絡(luò)機(jī)制就是提升政府施政能力的關(guān)鍵。中期財(cái)政規(guī)劃就是要?jiǎng)?chuàng)立這種聯(lián)絡(luò)機(jī)制。
中期財(cái)政規(guī)劃要求以中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算估計(jì)，以確保預(yù)算與財(cái)政政策目標(biāo)相一致。其中的邏輯有兩個(gè)，一是預(yù)算估計(jì)的其一目的是了解預(yù)算資源的可得性，最直觀的原因就是超出資源可得性的預(yù)算是無(wú)法實(shí)施的，所以第一個(gè)邏輯就得出財(cái)政收支，赤字或盈余以及債務(wù)水平，應(yīng)與宏觀經(jīng)濟(jì)框架相匹配。
但是，只了解特定年度可得資源是多少，顯然對(duì)于編制有效預(yù)算是不充分的，因?yàn)橐槐竞妙A(yù)算應(yīng)集中體現(xiàn)在可得資源總量約束之下，能夠最大限度促進(jìn)公共政策（核心是財(cái)政政策）目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是第二個(gè)邏輯。比如，確保8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，不高于4%的通貨膨脹率一系列具體的政策目標(biāo)等，圍繞這些目標(biāo)的預(yù)算收入、支出和財(cái)政總量水平及更復(fù)雜的財(cái)政參數(shù)，都同時(shí)要約束在某個(gè)相對(duì)應(yīng)的水平上，而過(guò)多偏離目標(biāo)水平的預(yù)算估計(jì)，必然導(dǎo)致預(yù)算無(wú)法成為促進(jìn)政策目標(biāo)的有效工具。
中期財(cái)政規(guī)劃的本質(zhì)特征，正在于建立這樣一套程序，即通過(guò)預(yù)算估計(jì)，使得在給定資源總量（收入預(yù)測(cè)）之下，將支出水平（支出預(yù)測(cè)）約束在與政策目標(biāo)相匹配的水平之上。當(dāng)然，這必然涉及眾多參與者彼此復(fù)雜的反復(fù)磨合，并且這些工作的絕大部分需要在年度預(yù)算的準(zhǔn)備階段完成，而中期財(cái)政規(guī)劃正是要將這個(gè)準(zhǔn)備階段的工作做得更扎實(shí)，此其第二優(yōu)勢(shì)所在。
3.基線籌劃的預(yù)算策略
一般人對(duì)于基線籌劃比較陌生，其實(shí)就是摒棄年度預(yù)算體制下基數(shù)預(yù)算的缺點(diǎn)，汲取零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)，而使用的預(yù)算策略。一言慨之，基線的意思即假如現(xiàn)行政策和活動(dòng)繼續(xù)下去，未來(lái)年度后續(xù)的支出成本是多少。以此為基礎(chǔ)，評(píng)估對(duì)比其與新政策提議的未來(lái)成本，然后決定政策取舍，政策重點(diǎn)和優(yōu)先性排序，以及確定適當(dāng)?shù)闹С鏊健?br />
在中期財(cái)政規(guī)劃的制定過(guò)程中，預(yù)算支出估計(jì)是極為重要的問(wèn)題，因?yàn)樵诳傻檬杖爰榷ǖ那疤嵯拢С鏊酱篌w上決定了赤字盈余和債務(wù)水平。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算申請(qǐng)者總是試圖申報(bào)超出實(shí)際需要的支出，支出審查者則要努力控制支出，而中期財(cái)政規(guī)劃所要求的基線籌劃剛好是裁決此沖突的預(yù)算策略。
這種預(yù)算策略不僅要求對(duì)執(zhí)行現(xiàn)行政策和活動(dòng)在預(yù)算年度所增加的支出進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估，還要求對(duì)新出臺(tái)的政策或活動(dòng)所增加的成本及成本有效性進(jìn)行嚴(yán)格的分析和評(píng)估，并與可得的預(yù)算資源總量進(jìn)行比較，據(jù)以決定是否應(yīng)該出臺(tái)新的政策，或停止執(zhí)行某些現(xiàn)行政策，以確保財(cái)政政策的可持續(xù)性，以及將稀缺資源優(yōu)先用于更具價(jià)值的政策和活動(dòng)中。這種邏輯和效果都是中期財(cái)政規(guī)劃超越年度預(yù)算所具備的顯著特征和優(yōu)勢(shì)。
三、中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施難點(diǎn)
所謂不謀萬(wàn)代者不足謀一時(shí)，不謀全局者不足謀一域。近年來(lái)，一些地方政府出售土地?fù)Q得當(dāng)期發(fā)展利益，融資平臺(tái)變相舉債花樣翻新，游離于財(cái)政管理的范圍之外，財(cái)政部門(mén)卻有承擔(dān)“兜底”責(zé)任之虞。如若缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，不將國(guó)家財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源納入中期財(cái)政規(guī)劃管理，就無(wú)法對(duì)今后的債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，中長(zhǎng)期將會(huì)抑制財(cái)政經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。其他諸如地方財(cái)政和房地產(chǎn)稅改革、老齡化和養(yǎng)老金改革、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和收入分配改革等等，都是財(cái)政改革進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期和深水區(qū)后而必然攻克的問(wèn)題，既不能一蹴而就、也不能孤立解決，均需要放置到中長(zhǎng)期的范疇內(nèi)綜合考慮。所以從這個(gè)角度看，中期財(cái)政規(guī)劃改革，是對(duì)經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)和財(cái)政績(jī)效亟待提高的現(xiàn)實(shí)反思，是對(duì)傳統(tǒng)年度預(yù)算管理體制的改進(jìn)，是對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)注，是給公眾對(duì)財(cái)政管理改革殷切期待的一種交代。這正如有學(xué)者指出：“中期財(cái)政規(guī)劃通常并不對(duì)政府的意圖進(jìn)行詳細(xì)的定性描述，但它至少表明了未來(lái)若干年度中政府的財(cái)政趨勢(shì)，或者政府打算前進(jìn)的方向，從而有助于公眾和其他利害關(guān)系者對(duì)政府財(cái)政承諾的可信度做出判斷。”
一般而言，成熟的中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)包括四個(gè)關(guān)鍵要素，預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)框架、財(cái)政政策報(bào)告、中期支出框架以及與中期支出框架相銜接的年度預(yù)算。圍繞這四大關(guān)鍵要素，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐狀況，為做好中期財(cái)政規(guī)劃的改革工作，我們應(yīng)著重突破四大難點(diǎn)：
一是中期財(cái)政規(guī)劃與“五年規(guī)劃”的匹配。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃本身就是一個(gè)中期規(guī)劃，反映了本級(jí)政府在未來(lái)五年內(nèi)所面臨的宏觀形勢(shì)、施政目標(biāo)、工作任務(wù)，其中的預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)都可以作為中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)應(yīng)指標(biāo)體系的重要基礎(chǔ)。只有做到以此相匹配的中期財(cái)政規(guī)劃改革才能確保預(yù)算資源分配與總體財(cái)政目標(biāo)相一致，也才能保證總體財(cái)政紀(jì)律得到貫徹的同時(shí)，各支出部門(mén)能夠具有一定程度的預(yù)見(jiàn)性。
二是年度平衡與跨期平衡的銜接。中期財(cái)政規(guī)劃從周期性的視角安排預(yù)算，既能充分發(fā)揮財(cái)政政策工具的反周期調(diào)控作用，又能從容進(jìn)行預(yù)算、稅收及赤字等政策工具的搭配組合，由此引致的跨年度平衡機(jī)制既是一種動(dòng)態(tài)平衡的視角，也是對(duì)現(xiàn)行年度預(yù)算平衡機(jī)制的改進(jìn)。其中包含兩個(gè)重要內(nèi)容值得注意。首先，財(cái)政收支預(yù)算因政策需要可編列赤字，但應(yīng)在政策推出后分年彌補(bǔ)。預(yù)算不再?gòu)?qiáng)調(diào)以收定支的預(yù)算平衡狀態(tài)，允許在年度預(yù)算內(nèi)出現(xiàn)收支不平衡情況。預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收、超收收入不必全部用于當(dāng)年支出，可以納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)解基金，在以后預(yù)算年度用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字或化解債務(wù)；如果出現(xiàn)短收，不再一味控制支出規(guī)模，可以通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)解基金彌補(bǔ)當(dāng)年赤字水平，當(dāng)年彌補(bǔ)不完的可以在跨年度的期間內(nèi)彌補(bǔ)。其次是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核機(jī)制，從時(shí)間上看也應(yīng)該與中期財(cái)政規(guī)劃相匹配，否則無(wú)疑會(huì)增加改革的難度和成本。
三是中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算拓展與約束。中期財(cái)政規(guī)劃不是對(duì)當(dāng)前年度預(yù)算的取代而是拓展，只不過(guò)它要求將年度預(yù)算置于一個(gè)中期框架下加以準(zhǔn)備和編制，以幫助我們從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光審視預(yù)算、公共政策及其相互作用。換句話說(shuō)，如果能夠與中期財(cái)政規(guī)劃相匹配，那么年度預(yù)算通常是成功的。否則，年度預(yù)算常會(huì)陷入被動(dòng)，出現(xiàn)軟約束問(wèn)題。例如，決算與預(yù)算差距大，表明預(yù)算調(diào)整較多，預(yù)算編制不準(zhǔn)，財(cái)經(jīng)紀(jì)律不夠嚴(yán)肅；年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度失衡，使得本年內(nèi)的預(yù)算安排難以按照規(guī)劃來(lái)保證戰(zhàn)略重點(diǎn)支出領(lǐng)域，扭曲資源配置等。這些都說(shuō)明要么是缺少中期財(cái)政規(guī)劃，要么是中期財(cái)政規(guī)劃有而形同虛設(shè)。所以，年度預(yù)算安排應(yīng)該在中期財(cái)政規(guī)劃的約束下進(jìn)行，這樣既是保證宏觀戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域的各項(xiàng)政策落實(shí)，同時(shí)也是對(duì)年度預(yù)算編制提出了更高的要求。
四是中期財(cái)政規(guī)劃與績(jī)效導(dǎo)向的互補(bǔ)。一旦全面實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，部門(mén)預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)也會(huì)相應(yīng)調(diào)整為年度和中期兩個(gè)層面，對(duì)項(xiàng)目的考核更加關(guān)注中期政策效果，并且對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的中期政策評(píng)價(jià)可以反饋到下一個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃之中。如果本輪中期規(guī)劃不達(dá)標(biāo)，尤其是約束性指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，就需要重新考慮預(yù)算資源配置問(wèn)題。與此同時(shí)，很多公共服務(wù)項(xiàng)目都是跨年度的，其服務(wù)績(jī)效目標(biāo)也需要在中期基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，而年度預(yù)算的執(zhí)行時(shí)間與支出績(jī)效的實(shí)現(xiàn)及評(píng)估時(shí)間顯然是不匹配的。因此，中期財(cái)政規(guī)劃不僅要與績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效預(yù)算的變革結(jié)合起來(lái)，還可以以績(jī)效導(dǎo)向管理的預(yù)算改革互補(bǔ)。
（作者單位：四川省財(cái)政廳科研所）
