呂水旺
麗水市蓮都區中小學校于2014年1月起全面實行國庫集中支付制，把預算的編制、執行、監督相對分開，預算部門、支出單位、國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監督和管理，是教育財務管理體制改革的一項重要內容。這一制度的推行有利于強化學校財政預算執行，有效地防止擠占、挪用和截留財政資金，健全財政監督機制，從源頭上預防和遏制腐敗等方面具有重要的現實意義。同時，我們應該看到，國庫集中支付制度的實行對內部審計帶來了一定的影響，面對新的改革制度，財務管理過程中發現新問題和新情況，對教育內部審計提出了新要求，如何搞好全區學校實施國庫集中支付制度后的內部審計工作，已成為教育內部審計機構面對的一個新課題。
一、蓮都區學校國庫集中支付制度的基本模式
蓮都區學校國庫集中支付制度的基本模式是區財政局在人民銀行設立一個統一的銀行賬戶，以國庫單一賬戶體系為基礎，所有財政性資金都通過國庫單一賬戶體系進行撥付、結算；財政資金不再撥付給各學校分散保存；各學校可根據自己履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要由區財政審核中心審核后進行；它實現了從預算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務者賬戶的全過程監控。
二、學校實施國庫集中支付制度對教育內部審計工作的影響
學校實行國庫集中支付制度，雖然不改變學校的支出權限，但它的作用在于建立起了一套完整的預算執行的監督管理機制，對增強政府的宏觀調控能力，加強財政性資金管理和監督，提高財政資金使用效益等產生了積極影響，但該制度的執行在某些方面存在一定的不足，對教育內部審計工作的主要影響在于：
(一)區財政加大了對學校資金收付活動的監管，但對實物資產的監督不到位，加大了賬實審計難度。
實行國庫集中支付制度以后，所有的支出業務在財政預算的基礎上，由區財政國庫集中支付中心對票據的合理性、合法性和手續的完備性等進行全面審核才得以支付。而固定資產是否按規定程序入賬，庫存材料是否進行出入庫管理，入賬后能否對實物進行規范有效管理，就需要我區教育內部審計加以監督。從目前我區學校國有資產的管理審計來看，針對辦公材料、用品及固定資產購買后的后續管理問題各個學校做法不盡相同，個別學校狀況堪憂，存在庫存材料出入庫管理不到位、固定資產購入沒有及時入賬、報廢清理不及時和不合規，每學期結束不進行實物盤點等問題。
（二）原始憑證不真實，造成會計核算的不準確，加大了會計報表真實性審計的難度。
國庫集中支付審核人員和區教育核算中心代理記賬人員往往不參與各學校財務收支活動，對各學校具體工作和開支項目并不十分清楚，在支付審核中往往只是注重審核其票據要素完整性，報銷手續齊全性，無法對其提供的原始憑證所反映的經濟事項真實性及合法性進行有效的監督，容易造成會計核算不準確，會計信息失真，因此增加了對會計報表真實性的審計難度。
（三）會計監督的全面性不足，加大了審計人員查處違規違紀行為的難度。
實行國庫集中支付后，學校預算外資金全部納入財政專戶，資金的使用有一定的限制性。造成一些學校為逃避監督，采取各種方式和手段，進行一些違紀違規行為。具體表現有：（1）將學校租金收入、保育費或其他途徑取得的收入不及時足額繳入國庫，另設賬外賬或私設“小金庫”；（2）利用學校工會、食堂的合法賬戶進行不合法財務收支，轉移資金等；（3）以假發票報賬，使會計記錄無法反映學校經濟活動，從而使違紀行為更隱蔽等等。這些違紀違規行為僅僅靠對票據的審計是難以發現的，因而增加了審計人員查處違規違紀行為的難度。
（四）會計核算不規范和不準確、會計核算信息化提高，加大了審計的難度。
學校執行國庫集中支付系統，區財政國庫支付中心只對學校支付票據的合理性、完整性、合法性進行了嚴格的審核。但學校支付后需由區教育核算中心對票據的賬務處理是否規范，會計核算是否正確，反映的會計信息是否真實等方面進行審查，這些得由教育系統內審機構加強審計才能促進規范化。同時電算化會計核算的普及，從技術上對我們傳統的手工審計方式帶來了極大壓力，實施計算機輔助審計，加快審計信息化建設，要求審計人員不但要懂財務法規和財務管理，還要具備熟練使用電腦和運用會計軟件的基本技能，這些都增加了審計人員的工作難度。
三、學校實施國庫集中支付制后內部審計應采取的對策
面對學校實施國庫集中支付制后給審計工作帶來的影響，區教育局內部審計機構應當針對實際情況，及時采取有效措施應對，調整審計重點、審計方法。
（一）建立健全的獨立的內部審計機構，努力提高審計人員素質。
（1）建立健全的，獨立的，隸屬關系清楚的審計機構。內部審計機構的設置是否獨立，決定了內審人員能否公正的去判斷，目前，許多地區的內審機構跟教育會計核算中心是兩塊牌子，一套人馬，既做審計，又做會計。要改變這種狀況，只有建立獨立于核算部門，與其沒有經濟利益的、人員健全的內審機構，才能保證內審工作公正、有效的進行。
（2）培養和提高審計人員的綜合素質，關鍵在于抓好審計人員的上崗和后續教育。區教育局內審人員積極參加省、市、區各級內審協會舉辦的上崗培訓、后續教育、專業技術資格考試，自主參與專業學習等方式，切實提高新形勢下教育系統內審專業素質和業務能力，有利于加強內部審計工作質量的提高。為此，區教育局今年還派出專職和兼職內審人員去外地專門的審計培訓基地，學習國庫支付制度相關的法律，法規，學習新形勢下內審的特點及方法。同時內部審計人員嚴格執行《浙江省教育審計工作廉政規定》的內容，保持嚴謹細致的工作作風，做到依法審計、規范審計、精細化審計，確保審計工作的客觀公正和審計人員的廉潔從審。
(二)規范審計程序，確保審計質量。
為了適應學校財務管理內外部環境的變化，使學校會計工作能更好更有效的得以開展，我區教育局專門成立教育系統內部審計小組，由教育局、區教育核算中心、學校的財務骨干19名組成，專門負責全區學校內部審計。蓮都區教育局審計室為了保證每次內審的質量，按照《教育系統內部審計準則》制定了一系列規范化的程序和措施，以保證內審工作在不同環境下得以高質量高效率的運行。教育局內審組對每個項目實施，先根據審前調查情況制定審計方案；為體現每次審計的嚴肅性，審計前先向被審單位發出審計通知書；現場審計時，由學校負責人簽署審計承諾書；然后審計人員對學校所有的賬目進行審計，書寫審計報告征求意見稿下發學校，并根據學校意見及審計小組會決定出具審計報告，同時下達審計整改通知書，最后學校根據審計報告的內容落實整改；審計組成員于一個月后實地查看學校對本次審計的整改落實情況。注重審計整改的后續工作，通過完善內審反饋報告、后續跟蹤審計問責、教育系統內部審計通報和內審工作聯席會等一系列配套制度，從而建立起上下左右多層面聯動的監督整改機制，最大限度地擴大內部審計價值效能，切實提高學校資金的使用效益，規范教育內部審計程序，確保教育內部審計質量。
（三）適時調整審計重點，深化審計內容。
（1）重點審查學校年初預算的編制和執行情況，國庫集中支付制度的成功推行要依賴完善的部門預算體系，因此應加強對預算編制的審計，審查納入部門預算編制的收支內容是否真實；是否存在隨意編制虛假預算、擴大開支范圍、搞“人情”預算的行為，是否及時編制用款計劃，提出資金使用申請和提供有關申請憑據，并保證憑證的真實性、合法性等問題；審查預算中收入及支出的執行情況；審查年初預算的招待費等“三公經費”年內有無超支，擠占公用經費現象；審查專項資金有無按特定用途開支等等。
（2）重點審查學校非稅收入的繳庫情況，除了要注重審查學校非稅收入的真實完整性、支出的合規效益性、債權債務的真實性、財產物資管理的安全性等方面外，還應側重對區財政審核支付中心監督未涉及和不能到位部分資金的審計，如各學校未納入集中核算的工會或食堂等賬戶往往會成為一些學校違紀違規行為的“避風港”，要重點審計被審學校有無通過這些賬戶轉移收入、虛列費用、違規開支等問題。另外，需要內審人員，通過實地查看，個別詢問，抽查賬簿等方式把違規收費現象查出，以進一步規范預算外收入集中上繳國庫的行為。
（3）重點審查學校庫存材料及固定資產的管理情況。首先從材料審計來講，審計人員應實地到倉庫抽查材料物資的管理情況，抽查材料的實存數與賬面數是否相等，管理是否到位。學校在領用材料物資時，是否有學校相關部門負責人的審批手續，倉庫保管員是否月末出具材料物資盤存表與總賬進行核對。其次從固定資產審計來講，有個別學校對固定資產管理不到位；有的學校購入的固定資產不及時入賬，資產游離于賬外；有的學校對價值大的資產沒有保管責任人；還有的學校對雖貴重資產專門設了保管員，但對財產的借用與歸還沒有任何的手續。所以內審人員首先應檢查購進的每筆固定資產是否已記入明細賬，是否有保管責任人，然后以賬面為依據，實地抽查部分價值比較大的設備，看賬實是否相符資產有無流失現象。另外還要通過調查，了解等方式摸清學校有無受贈資產，該資產有無入賬。
（4）重點審查支付制度實行后的相關會計賬務處理及方法。學校對每一筆業務處理的正確與否還取決于學校報賬會計和區教育核算中心會計人員業務水平的高低，這就需要內審人員重點審查學校報賬會計和區教育核算中心會計人員在賬務處理中會計科目應用是否正確，原始憑證和記賬憑證編制是否完整，記賬是否及時和準確，以保證會計信息的準確性。
（四）改進審計方法和手段，提高審計效率。
學校實行國庫集中支付后，隨著審計重點調整，審計方法也應有所改進和創新。一是在審計方法上，針對實行國庫集中支付制度后，單位違紀違規行為更具有隱蔽性、欺騙性的特點，審計人員應轉變工作思路，在對被審計單位要在對內控制度、收入真實完整性、支出合規效益性、債權債務真實性、財產物資管理安全性等方面進行審計的基礎上，重點對區財政審核中心可能監督不到位或監督不力的事項進行審計。如收入來源是否合理、合規，是否全部入帳等；根據支出結構和效益情況，分析公用經費使用的合理性；對專項資金情況進行跟蹤審計，查明有無擠占、挪用、浪費現象，以促進財政資金的使用效果、效益的提高。從單純的事后審計轉變為對被審計對象的“全過程、全方位、全要素”的“事前”、“事中”、“事后”立體化審計監控和風險預警，將審計控制和審計評價相結合，及時發現各個環節存在的問題。二是在審計手段上，其一從傳統手工審計逐步向計算機輔助的信息化審計轉變，教育行政管理部門加大力度，采取有效措施，加強教育信息化內部審計人才隊伍建設，全面提高教育信息化內部審計人員素質。其二加大延伸審計力度，實行國庫集中支付后，各學校雖然不再擁有真正貨幣資金，但是部分學校仍然控制著一些專款的分配權。在專款分配尚未規范的情況下，極易為下沉的經費尋求場所。因此，審計時應加大對關聯單位、商品及勞務的提供方和下屬單位的延伸，通過延伸審計來核實預算單位財政收支是否真實、合法。
總之，國庫集中支付制度的建立，在規范財政資金管理、提高財政資金使用效益、推進善公共財政管理等方面發揮了積極作用。我們應當充分認識到它對內部審計的正反兩方面的影響，通過內部審計督促區財政審核支付中心重視資金的活動審核、區教育核算中心準確財務核算、學校完善內部控制制度，為審計工作提供了有利的工作環境。只有提高審計質量和效率、使國庫集中支付制度走上良性、健康發展的軌道，才能減小內部審計的風險，使內部審計真正起到監督的作用。
（作者單位：麗水市蓮都區教育局）
