財政執法，是指財政部門為了執行財政法律、法規、規章，實現國家財政管理職能，依照法定職權和法定程序，對公民、法人和其他組織實施的影響其權利義務的具體行政行為。財政執法對相對人的權利義務產生直接影響，存在一定的法律風險。本文結合近年來舟山市財政系統的執法情況，探討財政執法風險的防范措施。
一、財政執法風險新趨勢
近幾年，全市財政執法風險總體呈上升趨勢。2011年，普陀財政局發生行政復議案件1起。2012 年，普陀財政局發生行政訴訟案件1 起。2014 年，市局發生行政復議案件2 起，發生行政訴訟案件1 起。財政執法風險總體呈上升趨勢，且風險類型相對集中，財政業務類中政府采購類占比95%以上。政府采購涉及的法律主體范圍廣泛，既包括政府采購的當事人，也包括政府采購監督管理部門，法律關系復雜，是引發財政行政爭議的主要業務類型。而修改后的《行政訴訟法》在行政訴訟導向上，會比以往更加關注權利救濟和權力監督，如果財政部門的執法行為存在法律上的瑕疵，被法院判決敗訴的風險也將逐步加大。
二、財政執法風險成因分析
（一）財政執法風險的社會因素首先是市場經濟多元化增大執法風險。市場經濟形態的多元化，執法對象的復雜化，都增加了財政執法的難度系數。其次是財政執法環境面臨挑戰。隨著整個社會法制意識蓬勃發展，人民群眾維護自身合法權益的觀念和能力不斷增強，財政執法質量面臨新形勢下的挑戰。再是權力監督趨勢日顯。修改后的《行政訴訟法》第25條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。這一修訂認定了復議機關與被訴具體行政行為之間具有行政法上的利害關系，無論是維持還是改變原行政行為，都將復議機關納入了行政訴訟的風險主體，接受司法監督。
（二）財政執法風險的人為因素一是執法水平有待提高。影響財政執法人員業務水平的因素包括自身素質和執法難易，辦案人員法律知識水平、法條適用能力、財政業務熟悉程度參差不齊，就易出現執法漏洞導致執法風險。二是職業道德有待加強。如果執法方式機械、執法手段落后、濫用執法權力，就會激化雙方矛盾、影響執法環境，從而引起執法風險。三是風險防范意識有待提升。如果實體經驗不足、程序意識淡薄、證據意識缺乏，就易導致執法風險。而在實際執法中，也存在著重實體，輕程序，風險意識薄弱，無有效證據支持而招致執法風險的現象。
（三）財政執法風險的法律因素行政職權清理后，財政執法法定職權主要有，財政行政許可（非許可行政審批）、行政處罰（處理）、行政征收（非稅收入征收）、行政確認（會計事項的確認、國有資產權屬的確認）、行政檢查、行政裁決（國有資產權屬爭議的裁決）等。而在進行相應的財政執法過程中，導致執法風險的法律因素主要包括執法主體不合格、超越執法權限、程序違法、證據違法、法律適用錯誤、自由裁量不合理、執法文書不規范等。
三、財政執法風險防范研究防范
財政執法風險必須注重依法理財執法理念的培養和財政執法水平的提高。
（一）牢固樹立依法理財理念十八屆四中全會對推進依法治國進行了全面部署，也對依法理財提出了更高要求。社會主義法治理念是推進依法行政、防范財政執法風險的思想基礎和內在動力，財政部門必須正確理解和牢固樹立社會主義法治理念，將規范、制約權力作為防范財政執法風險的主線，并將有關要求融入到預算、執行、監督的各個環節。制定決策、出臺制度、實施行為，要以法治思維來引導，認真審查其是否符合法治要求；決策水平、制度質量、行為后果如何，要以法治標準來評判，對不符合法治要求的決策、制度或行為，要堅決予以糾正。
（二）切實提高財政執法水平1.規范執法主體縣級以上各級財政部門具有獨立的執法主體地位，可以在法定職權范圍內實施各項財政管理，并以財政部門自己的名義作出各種處理、處罰決定。行政執法行為作為行政管理中的具體行政行為，一般是由依法設立的行政執法機關依照法定職權實施的，非行政機關不具有行政管理職權。但是根據需要，法律法規可以將行政機關行使的部分管理職權授予依法設立的非行政機關（包括事業單位、社團組織、企業等）。實施行政執法權的行政執法人員應當依法申領浙江省行政執法證，在財政行政執法類別內依據法律、法規、規章的規定，履行財政管理職能。2.規范執法權限執法主體的權限來自法律規定或者法律法規授權。各級財政部門的執法權限僅限于財政行政，主要是查處會計違法行為、財政違法行為、政府采購違法行為以及其他違反財政管理的違法行為。財政部門超出這個權限作出任何行政決定的行為都是越權行為、無效行為。各級非稅收入征收管理機構和農業綜合開發管理機關，可以在法律法規授予的職權范圍內作出行政行為，超出授權范圍的行為同樣是越權行為和無效行為。越權行政行為和無效行政行為要承擔相應法律責任。3.執法程序合法《行政處罰法》《財政檢查工作辦法》等對執法程序作了具體規定。在執法過程中要注意程序規范合法，例如，執法時需要兩人以上并持合法有效的行政執法證件；執法人員與被檢查（調查）對象存在法律規定應當回避條件的，應當主動申請回避；檢查（調查）結束后，對認為不予處罰（僅作行政處理）的，應當當場告知當事人有陳述、申辯的權利；對擬作出一般處罰的，應當告知當事人有陳述權、申辯權；對擬作出重大處罰的，除了告知當事人有陳述權、申辯權外，還應當告知當事人有提出聽證申請的權利等。4.證據合法確鑿證據的取得必須合法、充分、確鑿。執法人員收集書證、物證、證人證言、視聽資料、當事人陳述和辯解、勘驗筆錄和現場記錄，必須遵守合法程序并通過合法手段取得，獲取的證據必須與檢查的目的相關，證人的證言應當與其他實物證據互相關聯形成證據鏈（如無其他相關實物證據，證人證言應當不予采信）。在執法過程中還應注意，在被檢查方獲取的證據應當有被檢查方或者當事人在場并簽字確認，提取復印件作為證據必須有提供該原件的單位在復印件上簽署“與原件核對無誤”的意見并加蓋該單位公章，財政執法人員對可能滅失或者以后難以取得的證據采取先行登記保存，必須事前經財政部門負責人的批準等。5.法律適用準確財政違法行為應當適用《財政違法行為處罰處分條例》，政府采購違法行為應當適用政府采購法律規范，并且應當指明具體適用條款。很多法律文本在法律責任的設計上采取列舉式的表述，首先在第一款明確規定有下列行為或下列情形之一的如何處理處罰，然后分若干項列舉出違法行為或違法情形，在適用該條款時，首先應當指出其行為屬于該條所規定的哪一項違法行為，而不能認定其行為違反了該條某一項的規定，然后依據該條第一款規定給予何種處理處罰。6.規范自由裁量在立法中對財政違法行為處罰的制度設計上往往會留有行政機關一定的自由裁量權。相同的違法行為，行政執法機關在法定處罰裁量空間范圍內任意選擇處罰幅度都是合法的，但相同的違法行為不一定有相同的具體情節，因此執法過程中既要解決法又要解決合理問題。在具體操作中，應當參照本級人民政府發布的相同或者相類似的典型案例。對個人作出行政處罰的，應當在認定違法事實的同時，對其責任（部分責任或者全部責任）作出認定，然后再適用處罰依據作出處罰。7.執法文書規范行政執法文書是否規范，直接影響著相對人的合法權益，也存在著一定的法律風險和責任。常用的財政執法文書主要有：政府采購投訴處理決定書（專用于政府采購投訴處理）、財政檢查處理決定書（不予處罰的）、財政行政處罰事項告知書（分為一般行政處罰告知和較重行政處罰告知）、財政行政處罰聽證通知書、財政行政處罰決定書、財政行政處罰加處罰通知書、財政行政處罰強制執行申請書（向人民法院申請）、送達回證（用于各種執法文書送達證據）。在財政執法過程中，應當使用規范的文書，嚴格按照規范的文書格式執行。(作者單位:舟山市財政局)
