徐 楊
近年來，我區結合區委、區政府重點工作，按照上級部門工作要求，圍繞建設現代財政制度，在構建新型區鄉財政體制上主動作為、改革創新，積極探索新形勢下改革的新路子，形成了區鄉共贏發展新局面，為推進鄉鎮財政規范化、科學化管理提供了積極參考。
一、我區鄉鎮財政改革的現實基礎與發展取向
青白江區作為成都市老工業區，第二產業在經濟結構中占主導位置。近年來，我區作為成都市建設西部物流中心的重要節點，依托蓉歐快鐵，積極發展物流、商貿等新興產業，但尚處于培育階段，產業結構中第二產業仍占較大比重，區域內鄉鎮經濟社會發展也呈現出較為明顯的二元經濟特征。
（一）我區鄉鎮財政體制改革的現實基礎
從2011年經濟稅收數據來看，以毗河為界，毗河以北鄉鎮經濟基礎較好，稅源相對豐富。從稅收情況看，2011年全區完成地方稅收10.3億元，其中毗河以北鄉鎮完成1.33億元，占全區地方稅收的12.9％;毗河以南鄉鎮僅完成0.23億元，占全區地方稅收的2.23％。我區鄉鎮財源基礎決定了推行嚴格意義區鄉分稅制財政體制的現實條件還不具備。
（二）我區鄉鎮財政體制改革的發展取向
一是實現公共產品供給最優。合理劃分鄉鎮事權，對應匹配相應財力，以制度形式予以固化，由鄉鎮提供區域內城鄉環境綜合治理、農垃分類收運等公共產品，實現公共產品供給績效最優。
二是助推統籌城鄉改革。在制度設計上鼓勵鄉鎮鎮域經濟發展，加大政策資金扶持，實行全區一盤棋，助推統籌城鄉綜合配套改革，加快新型城鎮化建設。
三是強化綜合治稅網絡延伸。把全區財稅目標作為區、鄉兩級政府共同目標，在規范各鄉鎮稅收征管秩序基礎上，引入激勵機制，明確劃分稅源，發揮鄉鎮屬地信息優勢，調動鄉鎮積極性，配合稅務部門加強稅收征管，盡可能堵塞稅收跑、冒、滴、漏。
四是嚴格鄉鎮財務管理。在制度設計中應抑制鄉鎮花錢沖動，規范鄉鎮財務管理，督促鄉鎮提高資金使用效益，將有限的財政資金用于提升鄉鎮公共服務能力，同時充分發揮財政資金對社會資金的引導和撬動作用，加快鎮域經濟社會發展。
二、改革情況
（一）完善鄉鎮財政管理體制
2012年，依據四川省人民政府辦公廳《轉發財政廳關于進一步加強鄉鎮財政建設和管理的意見的通知》（川辦發〔2011〕8號），在充分征求鄉鎮意見基礎上，按照“保運轉、保民生、促發展”和有利于挖掘稅源潛力、平衡毗河南北鄉鎮差異、實現區鄉兩級共贏的原則，我區制定了《成都市青白江區完善鄉鎮財政管理體制的意見（試行）》（青委辦發〔2012〕119號），實行“核定收支、確定基數、超收分成、專項激勵”的鄉鎮財政體制。
一是核定區鄉財政收入范圍。經認定在鄉鎮區域范圍內的企業繳納的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等劃入鄉鎮級財政收入范圍。
二是基本支出實行定員定額管理。按人事、財政部門核定的財政供養人數，根據現行有關政策確定人員支出。公用支出包括鄉鎮公業務費、車輛燃修費、計生衛生廣播補助、報刊補助、村（社區）工作經費等。
三是建立了均衡性轉移支付制度。根據鄉鎮人口及轄區面積，結合區級財力每年安排一定規模均衡性轉移支付資金，用于鄉鎮城鄉環境綜合治理、購買社會公共服務等。
四是完善了專項補助。建立鄉鎮農垃補助、農垃收運體系補助、場鎮管理補助。同時調整以往由財政到部門、再到鄉鎮的經費撥付方式，直接將資金撥給鄉鎮，避免部門截流甚至再分配鄉鎮資金。
五是構建了專項激勵機制。鼓勵鄉鎮開展統籌城鄉改革試點，由鄉鎮負責通過土地綜合整治，根據鄉鎮整理的土地指標給予鄉鎮補助資金。根據區級地方稅收增收情況，對鄉鎮給予超收分成，并給予鄉鎮零散稅收協稅護稅工作經費、代扣代繳工作經費。
（二）增強公共服務能力
新財政體制執行后，鄉鎮保障能力顯著增強，協稅護稅更加積極，財務管理更加規范，基層政權更加穩固，特色鄉鎮發展成績突出。
一是區鄉共贏發展步入良性循環。2012、2013年鄉鎮組織零散稅收、開展代扣代繳等涉及地方稅收4.05億元，年平均增長14.1%，為全區收入組織做出積極貢獻。
二是夯實鄉鎮財力提升管理水平。在保障鄉鎮正常運行基礎上，累計撥付資金4.09億元，鄉鎮提供公共服務能力有了較大改觀。按照省市工作安排，我區積極開展鄉鎮財政所標準化建設，促進硬件標準化、業務流程化、管理制度化水平全面提升。
三是特色鄉鎮變化顯著。福洪鄉以農村土地綜合整治為抓手，充分把握區鄉財政體制激勵政策，以特色產業發展為支撐，發揮財政資金撬動作用，吸引社會資金連片發展特色產業，2012年被評為“全國最具投資環境鄉鎮”，2013年成功入選成都市首批實施特色鎮建設的示范鄉鎮。
四是基層政權建設更加穩固。投入資金0.94億元，調整村（社區）干部基本報酬、辦公經費補助標準，加強鄉鎮（街道）、村（社區）干部隊伍建設。
（三）加快鎮域經濟發展
按照黨的十八屆三中全會對建立事權和支出責任相適應制度的相關要求，結合鄉鎮及區級部門建議， 2014年，我區制定了《關于進一步完善區鄉財政體制的意見》（青府發〔2014〕30號），加快構建公共財政、民生財政、發展財政。
一是加快鎮域經濟發展。對于鄉鎮在符合土地利用規劃、產業發展規劃的前提下，經區政府審議確定落戶鄉鎮的招商引資企業，對其稅收實行區鄉梯度分成，加快鎮域經濟發展。
二是加大重點鎮困難鄉鎮扶持。根據區委、區政府確定的重點項目，安排市級重點鎮建設補助資金。對毗河以南困難鄉鎮，給予困難鄉鎮一次性財力定額補助，支持困難鄉鎮縮小差距加快發展。
三是健全債務化債機制。鄉鎮不得新增債務，對于經政府批準實施項目形成的鄉鎮債務，由區財政根據財力逐年安排資金償還；對因鄉鎮自身原因形成的債務，由鄉鎮自行逐年化解，額度不得低于當年體制補助總額的20%。
四是嚴格財務管理嚴肅財經紀律。嚴格控制鄉鎮新增人員，強化支出績效，加強鄉鎮財務管理，督促其規范資金使用，加強鄉鎮內部財務管理制度和機制建設，規范和完善崗位職責，嚴格會計核算。
五是加強村（社區）經費保障業務指導。鄉鎮應及時下達村（社區）工作經費，嚴禁擠占挪用，加大審計力度。各鄉鎮要配合區級相關部門，督促指導村（社區）規范財政資金使用，加強財務監督，做好村級財務公開、公示等相關工作。
三、區鄉財政體制改革經驗
（一）立足實際處理好財力事權劃分
綜合考慮各鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎等因素，結合地方經濟社會實際，因地制宜，對不同類型的鄉鎮實行不同的財政體制，對經濟較發達、財政收支規模較大、財政收入增長能滿足自身需要的，可參照省直管縣財政做法，實行較為規范的分稅制財政體制，強化協稅、護稅理念，以調動鄉鎮發展經濟、增收節支的積極性；對經濟欠發達、收入規模小、收不抵支的，實行統收統支加激勵的財政體制，鄉鎮財力缺口由區縣級彌補，以保障鄉村政權組織正常運轉。
（二）綜合差異支持公共服務均等化
科學確定鄉鎮財力，以制度的形式固定下來，建立動態調整機制，以適應經濟發展形勢和區級財力變化。通過建立完善的均衡性轉移支付機制，規范的轉移支付制度，使部分鄉鎮自身財力無法滿足的需求得到滿足，逐步縮小鄉鎮之間的差距，使各鄉鎮的財力相對均衡。對重點鎮、困難鎮建立財力補助制度，區別對待，給予鄉鎮必要的財力支持。鼓勵經濟發展滯后鄉鎮，加快特色產業發展。
（三）完善激勵實現區鄉共贏發展
在收入征管上鼓勵鄉鎮發揮自身信息優勢，協助稅務部門加強收入征管，做大收入規模。鼓勵鄉鎮結合實際，支持小微企業發展，加快鄉鎮財源培植，增強鄉鎮自身經濟活力。在土地整治方面，充分調動鄉鎮積極性，針對性開展工作，整治的土地指標由政府回購，主動開展統籌城鄉、新型城鎮化試點。同時落實鄉鎮支出責任，克服等靠要思想，減少支出的隨意性，強化預算剛性約束。
（四）統籌推進強化鄉鎮財務監管
體制完善后還需配套政策進一步夯實鄉鎮管理。為此，我區出臺《關于規范財政資金使用使用管理辦法》、《關于加強“三公”經費管理的通知》、《青白江區財政專項資金管理暫行辦法》等配套制度，督促鄉鎮提高資金使用績效，推進鄉鎮國庫集中支付改革，嚴格鄉鎮財務管理，強化財政監督。
（作者單位：成都市青白江區財政局）
