一、前言
1994年我國頒布了第一部預算法，20年來其對我國國民經濟的穩定增長和財政管理的有效運行起到了非常重要的作用。但隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和國民經濟形勢的變遷，1994年版預算法（下稱原預算法）逐漸成為國民經濟穩定發展的障礙，成為財政制度完善的障礙，對原預算法進行修訂的呼聲不絕于耳。經過學界和實務界的不懈努力，并借著十八屆三中全會全面深化改革的東風，2014年全國人大常委會完成了對原預算法的修訂，并于2015年初正式實施。新預算法進一步明確了其經濟憲法的地位，擴大了預算管理口徑，對加強地方債務管理、增加預算透明度、完善轉移支付制度等相關方面作出了明確的規范。新預算法的出臺與實施邁出了我國建立現代財政制度及現代預算制度的第一步，對于實現全面深化改革的總體目標，履行“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職責具有重要的意義。但是，地方財政管理的現實格局與新預算法的要求還有較大的差距，或者說新預算法對地方財政管理構成了新的挑戰。特別是隨著我國邁入經濟增長換擋、經濟結構優化和經濟增長動力調整的“新常態”時期，地方財政運行的收支矛盾壓力不斷加大，在此背景下實施新預算法更平添了地方財政管理的難度。
近來，學界對新預算法的修改及實施進行了大量的研究，形成了不少有一定影響力的成果。比如：何成軍（2014）指出新預算法體現了現代治理的理念，契合了改革發展的要求；毛暉、雷瑩（2015）分析了預算法修訂的背景、突破，并就下一階段的完善作了進一步的展望；施正文（2014）認為，預算法的修訂有利于實現財政事業的科學發展，有利于我國財政體制的深化改革；馬洪范（2014）認為，新預算法反映了現代預算管理的基本要素，為我國建立現代預算制度確立了法律依據；馬蔡琛（2015）分析了預算法修訂對政府理財的挑戰。但總的來說，新預算法對地方財政管理有何影響，學界的研究尚不多見，本文將以此為目標作一些分析。
二、新預算法對地方財政管理的挑戰
（一）新預算法要求實現全口徑預算管理
原預算法第十九條規定，預算由預算收入和預算支出組成。其中：預算收入包括稅收收入、依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入、其他收入；預算支出包括經濟建設支出，教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補貼支出，其他支出等。原預算法實施條例第二十條規定，各級政府預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。在實踐中，我國逐漸形成了政府公共預算或一般性財政預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，涵蓋了政府的大部分收支活動。但是，我國仍有相當部分的政府收支活動沒有納入地方預算管理的范疇。比如，原預算法第七十六條規定，預算外資金管理辦法由國務院另行規定。預算外資金的存在致使政府預算只對預算內資金進行約束，預算外資金長期游離于預算監管之外。即使在隨后的政府支出管理中我國取消了預算外資金，并將其納入政府預算進行管理，但隨之又產生了政府性基金的預算外管理問題①。相似的還有政府債務性資金的管理問題。盡管無論是中央政府還是地方政府均存在小口徑預算管理的問題，但地方財政管理口徑過小的問題尤為嚴重。同時，公共預算、國有資本經營預算和社會保障基金用戶預算之間過于獨立，缺乏應有的銜接或相互支撐。新預算法要求建立全口徑預算管理制度，將全部財政性資金納入預算管理，對此地方財政頗感“壓力山大”。
（二）新預算法對地方債務的管理提出了很高的要求
原預算法第二十八條規定，地方各級預算不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。實際上，我國的地方債由來已久，其發端于新中國成立之初的五六十年代，發展于20世紀八九十年代，到2008年金融危機之后進入鼎盛時期。盡管原預算法規定地方政府不允許舉借債務，但地方財政管理的實踐卻產生了大量不受財政監督的債務性資金。據審計署公布的審計結果，2010年全國地方債存量為10.72萬億元，2012年地方債存量為15.89萬億元，2013年6月底該數字則達到17.89萬億元，詳見表1。
地方債務的形成與擴張，既有政府財力與事權不對稱的原因，更有地方政府考核機制不健全的原因。考核機制不健全致使地方政府拼命追求政績，推高地方GDP規模及相關面子工程；而財力與事權的不對稱則導致地方政府缺乏充足且穩定的財源來實現其政績工程，為此被迫轉向土地財政及舉債財政。地方債務規模的膨脹威脅到地方財政的安全運行，甚而可能傳導到金融領域并威脅國民經濟發展的穩定運行。為此，新預算法要求按照“疏堵結合、借用還統一”思路，“開正門、堵偏門、筑圍墻”，構建從嚴從緊的地方政府債務監管制度，其目標在于消減龐大的地方債務規模并弱化其負面影響。
（三）新預算法要求不斷增加預算公開透明度
預算的公開透明是推進建立現代化財政制度的基礎，關系到財政資金的有效合理運用。盡管我國近年來不斷努力實現預算公開透明，但卻難以滿足社會公眾的要求。預算公開透明不夠，主要表現在三個方面：第一，預算編制、執行的社會參與度不夠。長期以來，預算編制和執行主要是財政部門與有關職能部門的工作，人大機關與普通民眾的參與較少。其中，人大對預算的審批和監督權僅有象征性意義，存在明顯的軟約束；普通民眾則難以有效參與預算的編制和執行。第二，預算公開的范圍有限。《政府信息公開條例》第十條規定，縣級以上各級政府需要重點公開財政預算、決算報告；同時，國務院還要求公開部門預算、三公經費等項目。實際上，政府信息公開條例要求公開的僅是一般公共預算，而其他預算并沒有在公開的范圍內。第三，預算報告的可讀性較差。預算報告的可讀性相對較差，無論是人大代表還是普通民眾均難以獲取有效信息。為此，新預算法要求不斷增加預算的公開透明度，顯然，地方各級政府的預算尚難以滿足相關要求。
（四）新預算法要求建立完善的財政轉移支付制度
自1994年分稅制之后，我國逐步建立起轉移支付制度，其對于緩解上下級政府間的財力差異矛盾、實現公共服務的均等化起到了一定的作用。但從現實看，我國的財政轉移支付制度尚存在不少問題。第一，一般性轉移支付規模較小，而專項轉移支付項目繁雜等問題突出，難以達到均等化公共服務的目的。第二，專項轉移支付資金的配套要求增加了地方政府的資金壓力，致使資金相對寬裕的地區反而容易獲得專項轉移支付資金。第三，轉移支付資金下達時間較遲，造成地方無法將其列入年初預算，還造成地方財政年終突擊花錢。在新預算法框架下，地方財政如何實現公共服務的均等化，構建地方自主財力體系，對地方財政而言是一個不小的挑戰。
三、新預算法框架下加強地方財政管理的對策
（一）加強全口徑預算管理，擴展財政資金管理范圍
地方財政資金的分散化管理不僅肢解了政府可用財力，削弱了資金的規模效應和集聚效應，還容易滋生設租尋租空間，影響公共資金安全，特別是國務院三番五次強調要激活存量資金，提高財政資金使用效率。為此，地方財政必須按照新預算法的要求，將全部政府性收入和支出納入預算管理，建立全口徑預算管理框架。第一，各級地方政府要樹立法治觀念，為全口徑預算管理提供良好氛圍。認真學習預算法，牢固樹立依法理財的觀念，將全部政府性收入和支出納入預算管理，對地方主要官員而言是新預算法背景下需要邁過的第一道檻。第二，要逐漸消除各主要領導分割財政資金統一管理權的現象。近年來隨著財政資金規模的不斷攀升，地方政府開始為主要領導劃一片自留地，或曰“某某發展基金”，其使用基本上由主管領導說了算；由于缺乏財政部門的有效監督管理，其績效水平自然無可名狀。加強全口徑預算管理必須消除上述財政資金分散化管理的現象，為上述“發展基金”建立有效的管理辦法或條例，納入財政資金管理的總盤子。第三，要建立“四本預算”之間的合理聯系，提高財政性資金管理的效率。目前，我國“四本預算”基本呈封閉式運行，相互間的聯系相對較少。財政管理的實踐表明，一般公共預算和社會保險基金預算大多存在一定的缺口，而政府性基金預算和國有資本經營預算大多存在一定的盈余。因此，必須將政府性基金預算和國有資本經營預算的盈余收入按照規定的程序和渠道轉移到一般公共預算和社會保險基金預算，形成各本預算之間暢通的資金流動。特別要注意的是，政府性基金預算與一般公共預算中的部分項目指向基本相同，可以通過有效的整合來提高資金使用效率。
（二）完善地方債務管理模式，有效管控地方債務風險
在經濟新常態格局下，地方政府收支矛盾較大，若按照過去的方式尚可以通過舉借債務加以緩解。但新預算法和地方債新政對此進行了嚴格的約束，并要求地方政府不斷加大還債力度，進一步加劇了地方政府的財政收支矛盾。顯然，要想回到2008年金融危機后寬松的借貸環境是不現實的，故而地方政府必須清醒地認識地方債管理新政與新預算法的客觀環境，切實完善地方債務管理模式，有效管控地方債務風險。第一，要嚴格甄別存量債務，有效控制債務增量的產生。控制地方債務風險，必須摸清存量債務的規模。盡管審計署已經進行了三次全國性的存量債務甄別和審計，但其統計的債務規模仍遭到了相關方面的質疑。因此，甄別存量債務的任務還很重。同時，按照新預算法的規定，中央賦予各省級政府舉借債務的資格，否定了市縣政府的舉債權，市縣政府滿足一定的條件可以委托省級政府代為舉借債務。因此，地方需要嚴格按照國務院的規定舉借新債，控制新增債務的增加。第二，剝離融資平臺公司的融資資格，將其轉變為實體性公司參與地方社會經濟基礎設施建設。特別是要通過與社會資本合作，鼓勵社會資本積極參與基礎設施建設，并與融資平臺轉型后公司進行適度競爭和合作，既為政府基礎設施建設獲取一定的資金支持，又在一定程度上提高基礎設施建設與管理的效率。第三，完善激勵約束機制，切實轉變地方政府的發展觀。其重點是切勿將有限的資金耗費在面子工程或政績工程上，而是改善基礎性公共服務的供給，切實提高社會民眾的福利水準，消除地方政府對債務性資金的過度依賴。
（三）大力加強預算公開，提高預算透明度
現代預算制度的核心是公開透明，要求以更為民主的方式推動地方財政管理的升級。第一，要加大社會各界對預算編制和執行的參與力度，建立參與式預算制度框架。社會各界民眾參與預算的編制和執行，一定要有相關制度保障，防止形式主義和走過場，保證預算編制和執行環節能夠反映民眾對公共產品和公共服務的訴求。人大預算工作委員會或專門委員會需要有效地發揮作用，提高在預算編制和執行中對財政部門的監督力度，真正發揮立法機構的作用。特別是在人大代表尚無法實現專職化的條件下，一般人大代表根本無法對預算編制和執行實施切實有效的監督，故而需要人大預工委或相關機構履行監督職責。第二，建立完善的預算信息公開制度，不斷擴大預算公開的范圍。現實地看，無論是普通民眾還是學界精英要獲得有效的預算信息，是有一定困難的，其癥結在于我國尚缺乏完善的預算信息公開制度，在地方政府層級上就更是如此。為此，需要建立完善的預算信息公開制度，將涉及國家機密以外的所有信息向社會公眾公開，接受社會民眾的監督。預算信息的密級應當由相關國家機關通過一定的制度框架進行界定，而不能由財政機關自行確定。特別是要將包括“四本預算”在內的全部預算收支信息向社會公開，而不是選擇性地公開。第三，要不斷增強預算報告的可讀性，保證社會公眾能夠從預算報告中獲得有用的信息。一方面，財政部門在公開預算信息時要采用更為通俗易懂的語言和更為簡化的圖表格式進行表述，讓民眾能夠讀得下去、看得明白。同時，實務界和學界需要在更大程度上向社會公眾普及預算知識，而不能簡單以“你不懂專業知識”為借口進行搪塞。
（四）完善財政轉移支付制度，提高公共服務的均等化水平
建立事權與支出責任相匹配的財政制度，其重要內容是完善轉移支付制度，形成地方政府發展社會經濟的自主性動力。第一，要簡并專項轉移支付的數量，不斷擴大一般性轉移支付的規模，保證地方政府具有較多的自主支配財政資金的能力。第二，要消除專項轉移支付的配套資金要求。新預算法對此作了專門的要求，但也要防止相關部門的變相配套要求，切實保證地方政府自主財權不受高層次政府的侵蝕。第三，按照預算編制程序及時安排對下轉移支付的規模與項目，保證基層政府安排支出項目時做到心中有數。
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