中南大學商學院 長沙理工大學經濟與管理學院/易玄 謝志明
一、引言
盡管獨立董事成為法定要求，但我國獨立董事制度的有效性一直備受實務界和理論界的質疑，“花瓶董事”、“橡皮圖章”之說從未停止。《投資者報》2010年調查發現A股上市公司中聘請的前官員總數達到1599人，其中有467人任獨立董事。2011年上半年市值排前50的上市公司中，有34位政府退休高官任獨立董事。2013年中國重汽（香港）“退休高官獨董”風波等等引發了公眾對行政背景獨立董事現象的熱議。選聘前政府官員擔任獨立董事，是企業與政府建立顯性或隱性政治關系，獲取政治資源（如政府補貼、稅收優惠和特別許可等政策支持）的一種重要方式。在法律制度不健全、市場環境不完善、壟斷行業準入壁壘高的新興市場，企業政治關系的資源效應更為顯著。值得注意的是，以第三方獨立和專業性身份進入企業治理框架的獨立董事，其制度設計初衷是利用其監督功能，降低企業代理沖突。行政背景獨立董事的資源效應是否影響監督治理職能的發揮？這是本文研究的緣起。
中國經濟轉型過程中，政治關系在民營企業的生存和發展中尤為重要。因此，民營企業主動謀求政治關系的動機強烈，這已在相關研究中證實。而國企政治關系“天然存在”，應該不存在選聘行政背景獨立董事主動謀求政治關系的動機。但大部分國有控制企業也會聘任行政背景獨立董事。我們關注的問題是：選聘行政背景獨立董事時更注重監管職能還是資源支持職能？不同產權歸屬企業選聘的行政背景獨立董事的履職效應究竟是此長彼消還是二者相長？
二、理論分析與假設提出
（一）民營企業、行政背景獨立董事選聘與政府資源獲取
行政背景獨立董事是指曾在政府機構任職現已退職的前政府官員獨董。因為之前的政府機構從業經驗，他們具有如下特質：①了解政府公共決策過程，熟悉公共政策。②擁有與現政府官員和決策機構的聯系渠道。這些“專有政治資本”，往往是企業需要的重要資源。因此，聘請前政府官員擔任獨立董事，成為企業實現政治戰略的重要途徑。
轉軌期間，市場經濟不可或缺的法治基礎尚未建立，各級政府官員對經濟資源的配置有很大的自由裁量權，行政運作的非法治化和復雜性加大了企業掌握政策的難度，強化了企業對政府的依賴，因此熟悉政策及其內部運作規則的“專有政治資本”所有者就成為企業熱捧的對象。與國外法理權威基礎上的“去人情化”體制不一樣，中國官僚體制中以同門、故里、同事所構建的人情關系網絡交織，延綿不衰。因此，民營企業可以通過聘任離職官員為獨立董事，運用其人際網絡與現任政府建立關系。前政府官員基于薪酬或聲譽動機進入企業董事會，他們也愿意將其政治資本與企業共享，成為企業與政府間的關系橋，幫助企業獲得政府資源配置優勢。行政層級與管轄權范圍是影響政府官員在公共政策決策權力大小的差異化因素。盡管行政背景獨立董事已離職，但其任職時行政層級越高，政治人脈網絡越寬，企業運用該網絡聯系的現任官員層級也越高。另外，部分退休高官為政多年，離任后依然享受相應級別待遇，其“沉淀”的權力影響力仍然很大。
因此，我們提出：
假設1：民營企業行政背景獨立董事的政治關系與政府資源獲取正相關。
（二）國有控制、行政背景獨立董事選聘與政府行政干預
除產權屬性之外，國有企業的政治關系是政府行政干預的結果。上世紀90年代開始實施的國企改制使部分國有產權私有化，但政府仍通過保留企業兼并與資產最終處置權、CEO最終聘任權等關鍵權利。盡管國有上市公司獨立董事不像CEO一樣直接由政府委任，但其選聘受大股東和高管影響。政府將（前）政府官員引入企業董事框架的動機包括：監督動機、尋租動機和政企共謀動機。監督動機下行政背景獨立董事更多的是作為政府代表，對國有企業內部人權利制衡，并不會帶來額外的政府資源效應。尋租動機下“政府出于提高退休官員福利的考慮，將他們安排到上市公司擔任獨立董事，并不指望他們能為上市公司出謀劃策，或改變公司治理結構”，這種情況下，行政背景獨立董事既不可能發揮治理功能，也不會帶來政府資源效應。政企共謀動機下行政背景獨立董事作為政府和國有企業共謀的橋梁，一方面能給企業帶來更多的政府資源；另一方面促進企業與政府合作，滿足更多的政府需求如雇傭更多本地勞動力等。
基于上述分析，我們提出：
假設2a：基于政企共謀動機，國有上市公司選聘行政背景獨立董事能獲得更多政府資源；
假設2b：基于政府尋租和監督動機，選聘行政背景獨立董事的國有上市公司并不能獲得更多的政府資源。
（三）行政背景獨立董事能有效提升會計信息質量嗎？
獨立董事制度設計的初衷是降低信息不對稱所引起的代理沖突，事實上獨立董事參與企業戰略決策，在資源與商業經驗支持、提高會計信息質量方面發揮重要作用。獨立董事“二元化”職能觀也被廣泛認同。但獨立董事的戰略支持職能與監督職能能否同時并重履行，學界存在兩種觀點：“此長彼消”觀與“二元職能相長觀”。前者認為，受限于董事時間和精力及CEO選聘動機傾向，獨立董事履職時兩種職能往往此長彼消。獨立董事究竟更多履行監督職能還是戰略支持職能，取決于董事會對二者的需求側重程度即董事會權能的影響。當董事會控制力傾向監督職能時，獨立董事職能將更多發揮監督職能，反之亦然。按照這一觀點，中國上市公司股權相對集中，獨立董事選聘權主要集中于控股股東，其職能傾向更多受控股股東對獨立董事角色需求的影響，當控股股東更傾向選聘具備戰略支持能力的獨立董事時（如銀行背景、高管背景），將弱化對其監督能力需求。另外，參與企業戰略決策可能使獨立董事直接涉入企業業務，與內部人利益捆綁，影響其獨立性，對其監督職能產生消極影響。已有研究也證實了我國銀行背景獨立董事能幫助企業獲取更多銀行信貸，但監督效果有限。后者認為，履行某一職能時獲得的經驗和知識能促進獨立董事另一職能有效履行，二者相互促進且能共同有效履行。如獨立董事參與企業重大投資決策時，能深入了解企業投資機會與投資能力情況，這些也能幫助獨立董事更好地對企業CEO業績做出評價和監督。
民營企業選聘行政背景獨立董事的主要動機可能是獲取政府資源配置優勢，因而對其資源支持需求優先于監督代理職能，這將弱化對其監督職能需求；另一方面，行政背景獨立董事往往是企業和政府官員間相互尋租的手段，民營企業為政治關系的建立與維護投入了一定成本，這些都使得企業不愿再在會計信息質量方面投入更多，不完善制度背景下會計信息質量與資源配置之間的弱相關性，更使得企業高質量會計信息內在需求不足。此外，與其他具備財務等專業技能的獨董不同，前政府官員可能囿于專業知識限制不能有效履職，而企業注重其“專屬政治資本”也使其履行監督職能主觀積極性不高。
基于以上分析，提出：
假設3a：有行政背景獨立董事的民營企業會計信息質量低于無行政背景獨董的民營企業。
我國國有企業獨立董事的選聘大多是政府干預的結果，從其提名、任命到薪酬都和政府息息相關，其實質并不獨立。如前所言，監督動機選聘的行政背景獨立董事，是政府對國企內部管理者權利的制衡工具，其參與管理決策，監督管理者行為，通過提高企業會計信息透明度，促進國有資本保值和增值，因而將對國有企業的會計信息質量產生積極影響。尋租動機下行政背景獨立董事更多是政府對某些退職官員的一種獎勵，因此他并無動機參與到企業管理決策中來，難以發揮其監督治理職能，甚至會和管理層共謀，從而降低會計信息質量。政企共謀動機下行政背景獨立董事主要扮演企業與政府合作橋的角色，其在企業內部治理中的功能可能被淡化，因此并無動機履行治理功能。基于此我們提出：
假設3b：選聘行政背景獨立董事的國企會計信息質量高于無行政背景獨董的樣本（基于監督動機的檢驗）。
假設3c：選聘行政背景獨立董事公司的會計信息質量低于無行政背景獨立董事的國有樣本（基于尋租動機和政企共謀動機的檢驗）。
三、實證分析
（一）樣本來源
本文以2004年－2012年A股上市公司為初選樣本，剔除：(1)金融保險類公司；(2)ST和PT公司；(3)董事信息披露不詳公司；(5)財務信息不全及數據極端異常的公司。最終獲得了4548家公司作為樣本，其中國有樣本1872家，民營樣本為2696家。獨立董事信息和其他企業特征數據來自于CSMAR公司治理數據庫，其中獨立董事政治關系信息通過手工篩選得到。其他相關財務數據來自于CSMAR中公司財務年報數據庫。并對連續變量按照1%和99%分位進行Winsorize處理以克服極端值影響。(如圖1)
由圖1可知，選聘行政背景獨立董事的國有企業比重略高于民營樣本，說明國有控制公司更愿意選聘行政背景獨立董事。從總量看，2004年－2012年間806家國有樣本選聘了行政背景獨立董事；874家民營樣本中有行政背景獨立董事。表1顯示了樣本期間行政背景獨董離任前任職級別的構成情況，其中離任前任職為處級和副處級的官員比重最多（約為60%）。
（二）模型與變量設計
隨著改革開放的深入，我國資本市場逐漸進入良性發展階段，盡管融資渠道多元，銀行信貸仍舊是我國企業占主導地位的融資方式。但我國銀行大多為國有控股，其信貸資金配置具有濃郁的行政色彩，民營企業的產權異質性使其獲取銀行信貸時，面臨更為嚴苛的約束條件。因此，與政府建立聯系，緩解產權歧視獲取信貸資金成為我國民營企業建立政治關系的主要目的之一。另一方面，為了保證轉型經濟的平穩發展，國家運用銀行金融資源補貼產業調整以及改制過程中國有企業的產出差異，因而銀行信貸也成為國有企業尋租與政府行政干預的主要目的和手段。基于此，本文將銀行信貸作為企業政府資源支持的替代變量。
首先，為了檢驗不同產權性質企業，行政背景獨立董事對企業獲得銀行信貸支持的影響，我們設置了如下待檢驗模型：
（1）
其中：被解釋變量銀行信貸支持（BD）擬采用銀行借款（長、短期借款之和）與企業總資產之比來刻畫；行政背景獨立董事（PI）是企業選聘行政背景獨立董事的變量，涵蓋PIdun和PIL兩個變量形式，前者為虛擬變量；后者為賦值變量，按照行政背景獨立董事離任前級別分為9級（具體賦值見表2）。X為一組企業特征變量。參照已有文獻（Rajan&Zin－gales，1995；Demirguc-Kunt&Maksi－movic，1999；Fanetal.，2007；胡蘇，2011），我們對公司規模、公司治理情況（第一股東持股比例、董事會規模與獨立董事比例）、公司成長性、公司盈利能力、上市年限、審計意見、外部審計師等變量進行了控制，并進一步控制了行業和年度的影響。
為了檢驗行政背景獨立董事對企業會計信息質量的影響，我們設置了如下待檢驗模型：
其中：會計信息質量采用盈余管理程度的反向指標來衡量，盈余管理程度擬選擇修正截面的Jones模型計算的操縱性應計利潤來反映。X′表示企業特征變量，借鑒以往的文獻（Xieetal.，2003;Peasnelleta1.，2005；Booneetal.，2007；馬忠等，2011），我們控制了影響會計信息質量的企業基本面因素，包括：公司規模、公司盈利能力、財務杠桿、公司治理情況（第一股東持股比例、獨立董事比例、兩職合一、外部審計師）與公司成長性等。此外，Cordeiro等(2000)、DavidYermack(2003)、周繁等（2008）認為獨立董事薪酬對其勞動付出及監督職能有影響，因此我們控制了獨立董事薪酬的影響，同樣進一步控制了行業和年度相關變量。
（三）實證結果與分析
1.描述性統計和相關性檢驗
表2是我們對總樣本的描述性統計及按照產權性質和有無政治關系進行的分組均值差異T檢驗結果，可以看出：36%的上市公司選聘了行政背景獨立董事，國有上市公司（43.1%）較民營上市公司（32.4%）更為廣泛；且從離任前任職層級國有樣本聘請的行政背景獨立董事（0.93）顯著高于民營樣本（0.61）；銀行信貸方面，國有樣本獲得的銀行信貸支持（16.7%）高于民營樣本（13%），有行政背景獨立董事的樣本（15.3%）高于無行政背景獨立董事樣本（14%）；會計信息質量方面，國有樣本（0.131）低于民營樣本（0.061），無政治關系獨立董事樣本（0.062）高于有政治關系獨立董事樣本（0.139），但差異并不顯著。國有樣本獨立董事的平均薪酬（52332.34）高于民營樣本（52116.22），行政背景獨立董事樣本（52380.16元）高于無行政背景獨立董事樣本（52104.19元），但差異并不顯著。(見表2)
另外，我們對變量進行了相關性檢驗（囿于篇幅，文中沒有顯示）。任意兩變量間的簡單相關系數均小于0.6，這表明變量間不存在多重共線性。
2.回歸分析
（1）模型（1）的實證分析
我們對假設1先按照產權性質分民營樣本和國有樣本進行OLS分析。我國國有企業按照控制人性質分為中央直屬國有企業、地方國有企業和國有資產管理部門控制三類。中央直屬國企一般是涉及國計民生的重要行業（如石油，電力行業等），在金融信貸和政府補貼方面具有先天優勢，但因其明顯的壟斷經營特征，產品（服務）定價、高管薪酬分配、會計信息質量等面臨更為嚴格的監督（徐莉萍等，2006；李青原等，2010）。地方國企通過解決就業、增加地方財政收入等直接影響地方政府政績，地方政府對其行政干預強烈。而國有資產管理機構控制公司，獨立董事選聘與薪酬都由國有資產管理機構確定，但這些機構并不擁有與其股份相應的現金流權，原則上不直接參與企業經營管理，也不對獨立董事選擇的后果承擔任何風險，因而他們的投票權往往是“廉價投票權”(辛清泉等，2007；徐莉萍等，2006)。因此不同性質的國企行政干預動機不一，我們借鑒徐莉萍等（2006）的做法分中央直屬、地方國有和國有資產管理部門控制進行分樣本檢驗，以了解不同政府干預動機下行政背景獨立董事的資源效應。為了使回歸更加穩健，我們在回歸時特別進行了穩健（robust－cluster）調整。
實證結果顯示（表3）：有行政背景獨立董事的民營樣本與其銀行信貸支持顯著正相關，且獨立董事的行政級別越高，獲得的銀行信貸支持越多；國有樣本中行政背景獨立董事與銀行信貸支持之間顯著相關。分樣本檢驗發現：選聘行政背景獨立董事能給地方國有企業帶來更多的銀行信貸，這一結果驗證了本文的假設2a；選聘行政背景獨立董事并不能給國資委控制樣本帶來更多的政府資源，這一結果支持本文假設2b。但值得注意的是，中央直屬國有樣本選聘行政背景獨立董事與銀行信貸支持顯著正相關，這一結果與假設2b并不一致。
分樣本回歸分析表明，國有企業行政背景獨立董事離任前的政治層級與銀行信貸支持顯著正相關（顯著性水平為0.025），地方國企選聘行政背景獨董離任前職位越高，企業獲得銀行信貸支持越多。但國資委控制樣本和中央直屬樣本卻并不顯著支持二者的相關性。其原因可能是地方政府對地方國有企業行政干預更強，離職前官員行政級別越高，政企共謀效果更為明顯。囿于篇幅，這部分實證結果文中略去。
（3）模型（2）的實證分析
如前，我們對模型（2）分民營和國有樣本分別進行OLS分析，并進一步分中央直屬、國資委控制和地方國有分樣本檢驗，結果顯示（表4）：選聘行政背景獨立董事與民營企業的盈余管理水平顯著正相關，說明有行政背景獨立董事的民營樣本會計信息質量顯著低于無政治關系樣本，這一結論支持了本文假設3a。國有總樣本行政背景獨立董事與盈余管理水平盡管正相關，但并不顯著，這與余峰燕、郝項超（2011）的實證結果存在一定的差異。分樣本結果顯示，行政背景獨立董事的地方國有上市公司的會計信息質量顯著低于無政治關系樣本，這一結論支持假設3c中的政企共謀動機假設；國資委控制樣本中，行政背景獨立董事與盈余管理水平顯著負相關，表明行政背景獨立董事能更好的發揮其監督作用；中央直屬國有樣本中行政背景獨立董事與盈余管理水平負相關，但其結果并不顯著。
（四）穩健性檢驗
為了檢驗實證結果的穩定性，我們將模型（1）中反映盈利能力指標用凈資產收益率進行替換；并將反映審計質量的“十大所”替換為國際“四所”，其研究結論保持一致；我們用Jones模型和擴展Jones模型重新度量模型（3）中的會計信息質量，檢驗結果無顯著變化。
四、結論
基于代理觀和資源觀，我們檢驗了中國上市公司行政背景獨立董事的資源支持和監督職能的履行情況，研究發現不同產權性質企業選聘的行政背景獨立董事，其履職效應存在顯著差異：民營企業通過選聘行政背景獨立董事與現任政府或政府官員建立政治聯系，從而獲得政府資源配置優勢，但獨董選聘動機集中于資源支持職能，弱化對監督職能的需求，導致獨立董事監督失效；國有企業中，行政背景獨立董事給中央直屬帶來資源效應，但監督治理功能有限；行政背景獨董一方面給地方國企帶來政府資源增加，另一方面引起會計信息質量降低，其監督職能失效，說明我國地方國企選聘行政背景獨董是基于政企共謀動機；與辛清泉等（2007）、徐莉萍等（2006)的分析不同的是，我們發現國資委控制樣本選聘行政背景獨董能提升會計信息質量，說明國資委控制的國企選擇行政背景獨董更多基于監督動機。
