丁朝霞
為了進一步加強直屬高等學校內部審計，充分發揮內部審計的“免疫系統”作用，教育部在2015年初出臺了《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教育部教財[2015]2號，下簡稱《意見》）。直屬高校應該如何進行解讀，應如何進行培訓和學習，應如何安排下一步的工作部署和行動？
《意見》是第一次專門對直屬高校內部審計工作制定的規范性文件，是當前和今后一個時期推動教育部直屬高等學校內部審計的綱領性文件，也是落實國務院關于審計工作的總體設計和審計署關于內部審計工作總體部署到具體直屬高校審計工作的路線圖。
《意見》包括7個部分共23條，總體脈絡概括起來就是“重視組織領導”“夯實和拓寬實務”“責任追究和結果公開”等三部分。其中第一部分關于加強組織領導，重視機制建設。旨在促進高校建立內部治理機制，健全內部審計工作領導機制。第二到第六部分是關于內部審計范圍等內容，旨在指導直屬高校的內部審計業務。第七部分是關于加強審計整改和責任追究，推進結果公開，旨在加強審計結果運用和責任追究。為了更好領會《意見》，現進行如下解讀：
一、《意見》貫徹黨中央、國家相關文件精神
（一）《國務院關于加強審計工作的意見》
1.關于審計“全覆蓋”方面
十八屆四中全會決定提出，要“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。這是審計“全覆蓋”首次寫進政府文件。 2014年7月發布《國務院關于加強審計工作的意見》提出，要對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋。《意見》除了三大傳統業務外，提出四大重點領域和拓寬審計領域，充分體現了審計“全覆蓋”。
2.關于“促整改”方面
《國務院關于加強審計工作的意見》強調整改，主要是通過公開和問責兩個方面來加大整改力度。《意見》根據該精神，進一步明確了相關單位整改的責任，以督促被審計單位、有關部門切實整改審計發現的問題。整改成了“一把手”工程，單位將會大大重視審計整改工作。
3.關于“助落實”方面
《國務院關于加強審計工作的意見》提出要持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況進行跟蹤審計。《意見》根據該精神，與時俱進，提出對教育部和學校的重大改革項目、重要方針政策的落實情況進行跟蹤審計，促進改革目標完成和政策落地生根。
（二）關于《內部審計工作規定（征求意見稿）》
審計署與中國內部審計協會共同研究，近期研究草擬了《內部審計工作規定（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），對內部審計機構的設置有了更加細化和明確的規定：（1）內部審計機構的設置范圍。規定大型國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業或者有關規定對設立內部審計機構有明確要求的企業，應當設立內部審計機構。（2）內部審計機構的領導體制。將內部審計機構的領導體制分為各種不同模式，明確對誰負責和向誰報告。（3）內部審計的職責。對企業和國家機關、事業單位、社會團體以及其他單位的內部審計機構的職責做了分別規定。
《意見》在以上三個方面都體現了《征求意見稿》的精神。
關于內部審計機構的設置，《意見》明確提出應設置獨立內部審計部門，足額配備專職審計人員；關于內部審計機構的領導體制，內部審計的隸屬關系和報告路徑不僅影響內部審計機構的獨立性，還影響到內部審計的質量和審計結果的運用。《意見》要求健全內部審計工作領導機制。學校主要負責人應直接領導內部審計工作；關于內部審計的職責，《意見》不僅明確了內部審計的職責，還對主要負責人的職責進行明確。明確內部審計的職責，有助于引領內部審計業務的開展和拓寬。明確主要負責人的職責有助于內部審計的推進和落實。
二、《意見》的特點
與過去的指導性文件相比，這次《意見》在高度上和體系性上都有很大的不同，總體突出體現了戰略性、系統性、全面性和可操作性。
1.戰略性
為了解決屢審屢犯的問題，《意見》一是強調整改和責任追究；二是通過高度重視，切實加強組織領導從機制上解決問題；三是結合國家有關文件，從內容上體現審計“全覆蓋”以及重大項目、重大政策跟蹤審計等，同時很多內容是對高校負責人、相關部門提出要求，而不是僅對內部審計部門提出要求。從戰略上指導直屬高校內部審計工作。
2.系統性
過去對直屬高校的內部審計工作的要求，或散見于對教育系統整個內部審計工作的規范中，例如《教育系統內部審計工作規定》；或散見于對教育系統某項內部審計工作的規范中，例如《關于加強和規范建設工程項目全過程審計的意見》；或僅就直屬高校某項具體內部審計工作提出要求，例如《關于加強高校預算執行與決算審計工作的意見》。《意見》將高校內部審計職責和業務進行歸整。主要分為三部分：一是對預算管理審計、內部控制審計、經濟責任審計三大塊核心業務。二是對公務支出、科研經費、工程管理、資產管理等四大重點領域審計工作。三是拓寬內部審計范圍提出了探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計，適時開展專項審計調查等。而第一部分三大核心業務，也從資金、制度和領導的監督角度進行系統的規劃。其中，預算管理審計主要是對“資金”的審計，內部控制審計主要是對“制度”的審計，經濟責任審計則主要是對“領導”的審計。
3.全面性
《意見》從組織領導、預算管理審計、內部控制審計、經濟責任審計、重點領域審計、內部審計范圍以及審計整改、責任追究、結果公開等七個方面提出了明確要求。范圍比以前都要全面。
4.可操作性
《意見》體現了中央的務實的工作作風，沒有太多的理論闡述或以口號為主的務虛風格。在全文23點內容的后面，直接提要求和具體做法，這些做法是可操作、可量化的。比如強調學校主要負責人應“直接領導”審計工作。還具體提出如何直接領導，使領導的責任更加明確。在機構上提出應設置獨立內部審計部門，既保證人員數量，還有具體的專業要求，以保證人員的素質，從而更好地保證審計質量。內部審計部門負責人應具備經濟、管理類專業知識，具有從事財經、審計等方面工作經驗。內部審計隊伍應由具備經濟、管理、法律、建設工程、信息系統等專業背景和專業資格的人員組成。比如要求加強紀檢監察、組織人事、內部審計等職能部門的協調配合，并進一步明確各部門職責：第二點到第六點提到的各項審計內容，都有具體的操作內容，使得直屬高校落實《意見》更加明確，教育部對直屬高校內部審計的檢查也更加容易評估和量化。
三、《意見》主要審計業務的關注點
1.關注審計業務的順序
《意見》對具體內部審計業務在排序上有比較大的變化。改變了過去一般將經濟責任審計、建設項目工程審計放在最重要、最前面的做法，而是將預算管理放在第一，內部控制第二，經濟責任審計第三，將基建工程歸入重點領域審計。這也影響直屬高校在今后一段時間的內部審計的側重點。
高校管理審計是提高教育經費使用規范性、安全性、有效性的重要措施。《意見》將預算審計放在直屬高校審計的第一位；內部控制審計有利于從制度和機制上建立高校風險防控體系。隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布和實施，《意見》將內部控制審計作為獨立的部分加以要求，且放在經濟責任審計和基建審計等傳統審計的前面；2010年，中辦、國辦印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，2014年，中紀委等7部門又印發了實施細則，對領導干部經濟責任審計工作的要求越來越高、越來越嚴、越來越細。《意見》通過經濟責任審計制度、離任任中結合和審計結果運用三個方面提出要求，深化直屬高校經濟責任審計。直屬高校可以根據這些順序的變化來把握《意見》的精神，指導具體審計工作，并調整相應的審計工作的側重點。
2.關注傳統審計業務的新內容
盡管是直屬高校的傳統審計業務，《意見》在其中提出了新的要求，這也是直屬高校內部審計人員在學習該《意見》時需要關注的。
比如：預算管理審計分為事前、事中和事后審計三個部分，分別從加強預算編制管理審計、加強預算執行過程審計、開展預算執行績效審計提出明確要求。
比如：內部控制審計，結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》將內部控制分為單位層面的內部控制和業務層面的內部控制的規定，要求直屬高校分單位層面和業務層面對內部控制進行審計，要求將內部控制納入內部審計范圍，而且要求列為內部審計日常工作。
比如：經濟責任審計，《意見》從三個層面提出要求：一是工作制度要完善。二是離任任中要結合。三是審計結果要運用。不僅要逐步建立健全審計通報、責任追究、整改落實、結果公告等制度，還要強化對審計結果的運用，將審計結果作為考核、任免、獎懲被審計領導人員的重要依據。
比如：建設工程管理審計，傳統的觀點都是將以控制工程造價為主，比較少出具審計報告和審計意見，多是出具審計結算結果了事，常常出現改變屢審屢犯，責任無人追究的狀況。《意見》提出以促進控制工程造價、規范工程管理、落實管理責任為重點，提出一是注重審計控制與審計評價相結合，對工程造價管理、財務管理中的控制缺陷及時出具審計報告和審計意見，并督促整改落實。二是強調對重大建設項目的立項、設計、招標、施工、竣工等環節進行全過程跟蹤審計。三是特別申明建設工程項目未經審計不得辦理竣工結算，強調內部審計部門審計的必要性和權威性。
3.關注審計的新領域
對于直屬高校來說，公款消費、科研經費管理和學校資產管理的審計仍然是容易被忽略的。但這幾項工作都是很有必要。
十八大以來，黨中央、國務院先后提出了“八項規定”“約法三章”“厲行勤儉節約、反對鋪張浪費”等要求，教育部也提出了厲行勤儉辦教育的要求。《意見》一是對審計內容進行了明確。二是通過審計，推動厲行節約、反對浪費長效機制建設。
近年來，一些高校在科研經費管理存在著一些違紀違法問題，有的問題還相當嚴重。《意見》再次強調要以規范科研經費預算編制與執行、完善管控機制、提高使用效益、落實管理責任為重點加強科研經費管理審計，一要加強經費管理審計。重點關注對外協經費劃撥、勞務費的發放、經費開支范圍和標準等是否合規。二要加強項目管理審計。要對重大科研項目、重要業務環節進行重點審計。三要促進管理責任落實。促進項目負責人直接責任的落實，項目單位和相關管理部門管理責任的落實。
長期以來“重資金，輕設備”的觀念，使得高校對資產管理一直不夠重視。《意見》以規范學校資產管理、提高資產使用效益、落實管理責任為重點，提出加強學校資產管理審計。高校資產審計目前還缺少完整的審計規范。這次《意見》指出學校資產管理審計重點是，防范學校資產特別是校辦企業國有資產流失。
審計的新領域還包括《意見》提出的拓寬審計范圍，探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計可以說是前所未有，執行起來可能會碰到很多困難，因此，《意見》用了“探索”兩字。可以將重大改革項目、重要方針政策的執行進度和實際效果，與績效審計有機結合起來，探索和創新新型的內部審計模式。關于適時開展專項審計調查，高校已多有開展。但結合《意見》的精神，應根據改革發展和內部管理需要，利用審計解決實際問題。
四、直屬高校落實《意見》行動要領
前文對《意見》從理論和有關文件上進行解讀，對于直屬高校來說，應如何安排下一步的工作加以貫徹落實，現提出以下行動要領：
（一）組織領導方面
1.學校主要負責人是否直接領導內部審計工作，是否定期聽取審計匯報，解決審計的問題和困難。
2.內部審計部門是否獨立設置。足額配備專職審計人員。審計人員是否專業。
（二）審計業務方面
1.預算管理審計方面。內部審計部門有無提前介入學校預算的編制和調整，是否加強預算執行過程審計。有無開展預算執行績效審計。
2.內部控制審計方面。有無將內部控制審計列為內部審計日常工作。有無逐步建立健全內部控制監督評價制度，有無組織開展單位層面內部控制審計和業務層面內部控制審計。
3.經濟責任審計方面。有無建立健全經濟責任審計工作聯席會議制度。是否建立任中經濟責任審計制度。對承擔重要經濟責任的領導人員，任期內至少審計一次。有無建立健全經濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結果公告等制度。
4.重點領域審計方面。有無開展公務支出和公款消費審計。有無開展科研經費管理審計，有無對工程造價管理、財務管理中的控制缺陷及時出具審計報告和審計意見。有無開展全過程跟蹤審計。是否存在建設工程項目未經審計不得辦理竣工結算。有無開展學校資產管理審計。
5.拓寬內部審計范圍方面，擇機探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計和開展專項審計調查。
（三）審計整改、審計公開和責任追究方面
1.被審計單位和項目主要負責人是否為審計整改工作第一責任人，是否開展后續審計。
2.內部審計部門有無提出責任追究建議；紀檢監察部門和組織人事部門有無依法依規追究相關責任人責任，及時向內部審計部門反饋責任追究結果。
3.有無建立經濟責任審計結果通報制度。其他審計結果和審計調查結果校內進行通報。是否逐步向社會公開審計結果。
以上內容中組織領導方面的幾點意見，包括領導機制、人員配備、問題的解決等，以及后面的預算提前介入，經濟責任聯席會議機制、審計結果逐步的公開、審計責任追究以及其他的一些相關內容要由學校主管負責人進行部署和安排。其他跨部門聯動機制需要組織部門、人事部門、財務部門和紀檢部門關注和配合，主要的業務內容是審計部門貫徹落實。通過對照檢查以上內容，加強重視，完善機制，開拓審計范圍，將貫徹落實《意見》付諸實踐，更好地發揮直屬高校內部審計工作“免疫系統”作用。
