德陽市財政局課題組
為扎實有效、積極穩妥推進德陽市政府購買服務工作，德陽市財政局對遂寧市建立社會組織孵化中心及河東新區購買市政公共服務項目進行了考察，并與遂寧市財政局進行了深入交流。通過考察和交流，了解遂寧市政府向社會力量購買服務的實施辦法，學習財政部門在該工作中的職責及有關部門分工，購買城市管護、社會養老等服務的具體操作辦法等，其經驗具有借鑒意義。
一、遂寧市政府購買服務工作開展的整體情況及初步成效
2012年底，遂寧市市委、市政府決定采取主要以政府向社會力量購買的方式提供公共服務，制定了三步推進工作目標：2013年開始在市級部門試點,2014年在建設等領域取得重點突破，2015年將凡是能夠由政府購買的項目對社會力量全面開放。經過近兩年的探索，遂寧市政府購買公共服務項目從2013的17項擴大到今年的5類34項，整合的購買資金從2013年的4469萬元增加到20046萬元，政府購買服務范圍逐步擴大，制度體系初步建立，購買流程進一步規范，社會各方反響良好，取得了初步成效。
（一）推進政府職能轉變
政府購買服務改革就是釜底抽薪，先把職能轉移出去，堅持“權隨責走、費隨事轉、事費配套”的原則，轉變政府職能就落到了實處。遂寧市河東新區購買市政服務的探索和實踐就是有力的例證，通過購買的方式將城市管理局從事綠化養護、環衛保潔和路燈管理三項公共服務的職能剝離出來，由專業市場主體承擔，城市管理局專門從事管理和監督工作，僅15名工作人員，便高質量完成了15平方公里的市政管理工作任務。
（二）提高服務質量和效率
政府服務向社會力量購買后，由于提供服務的市場主體專業化程度更高、管理更精細，服務質量和效率也更高。同時，由于公共服務項目的承接主體大部分通過政府采購的方式公開招標或比選確定，且在實施過程中引入了市場機制和績效考評機制，服務質量和效率直接與經濟利益掛鉤，直接和參與下一個承包周期的競爭相聯系，增強承接主體的危機感、責任感，從機制上保障了提供服務的質量和效率。
（三）有效節約財政資金
實施政府購買服務后，原來由行政事業單位直接實施的服務項目改為由社會力量提供，實現了“養事不養人”，養事的錢通過競爭的方式最終確定具體額度，大大節約了財政支出。如：2013年，遂寧市城市管理執法局建設數字城管指揮中心、政府辦建設12345政府服務熱線、市委政法委推進社區網格化管理等，都通過政府向社會力量購買的方式，除調整原單位富余人員從事管理工作外，沒有新增加人員，改變了以前部門每干一件事都要成立機構、要編制、要人員、要經費的傳統作法，減輕了財政負擔。
（四）提高財政管理水平
購買服務是財稅體制改革的重要內容，對于有效提高財政科學化、精細化管理水平意義重大，“重分配輕管理”的財政專項資金管理現狀得到了有效改變。一是專項資金安排引入市場化手段，一定程度上提高了財政資金安排的合理性；二是政府購買服務與績效預算管理有機結合，提高了財政資金使用效果；三是相關資金整合使用，盤活了專項資金存量，整體效能得到發揮；四是財政資金在陽光下運行，接受社會各界監督，財政預算透明度進一步提高。
二、遂寧市河東新區購買市政公共服務的實踐
在遂寧學習考察時，考察組實地參觀學習了遂寧市河東新區購買市政公共服務及遂寧市社會組織孵化中心培育社會組織的實踐。
（一）基本情況
遂寧市河東新區成立于2002年9月，位于遂寧市涪江東岸，定位為市城區功能拓展區。新區規劃面積52平方公里，建成區面積15平方公里，人口達15萬。新區成立之初，城市環衛保潔、綠化養護、路燈維修等市政管理公共服務仍按傳統模式管理，由市政局直接提供。但隨著新區建成區面積的不斷擴大，市政局編少事多、管理經驗不足等矛盾日益凸顯。同時管理和服務水平跟不上新區高速發展的需要，臟亂差的市政服務引起社會各界關注。在這種情況下，經過艱難的嘗試和探索，逐步走出了一條“市政局從‘既是市政公共服務的供給者又是生產者’的雙重角色向單一供給者轉變，通過市場購買的方式向市民提供市政公共服務”的新機制。
（二）具體做法
1．積極穩妥試點。2005年，新區建成區面積達到7.36平方公里，僅城市道路和綠化養護面積就分別達到35萬平方米和150萬平方米，靠當時市政局的7名工作人員，采取傳統的模式已難以做好市政管理和服務工作。在市編委不同意增加人員編制的情況下，決定把市政局從繁忙的事務性服務工作中解脫出來，專門從事市政管理和監督工作，將綠化養護、環衛保潔和路燈管理三項公共服務拿出來由專業市場主體實施，正式啟動了政府購買市政公共服務試點。截至目前，新區15平方公里建成區的環衛保潔、綠化養護、路燈日常維護以及五彩繽紛路、觀音湖濕地公園和聯盟河觀音文化園的維護管理，全部采取政府購買公共服務的模式進行。
2．嚴格規范操作。在具體的操作中，按照“公平、公正、公開”的原則，由市政部門對服務外包項目的成本進行初步核算，再由財政評審中心對服務外包費用進行評審，形成政府采購控制價報新區管委會審定后，分標段公開招標，確定服務承接主體。同時，在選擇提供公共服務企業上，制定嚴格的準入標準，具體細化到了管理資質、注冊資本、歷史業績、信用狀況等方面，保障了承接公共服務企業具有提供相應公共服務的管理和經營能力。通過競爭招標，四川錦賓物業、中航物業、成都中南物業、重慶超越物業等9家物業管理、園林綠化企業先后中標新區市政公共服務外包項目。
3．制定作業標準。在與中標企業簽訂的服務合同中，根據承包項目的不同性質，制定了城市道路清掃保潔及垃圾中轉作業、綠化養護、路燈日常維護等作業標準。在項目實施過程中，對照標準嚴格量化考核，確保了服務質量。
4.強化績效監管。在服務項目外包后，并沒有當“甩手掌柜”，而是把主要精力放在管理和監督上，經常性開展實地檢查，加強服務項目實施過程監管，及時指出服務承包單位在日常管理中存在的問題，督促限期整改。同時，根據制定的作業標準，制定了嚴格的考核辦法，資金撥付與項目實施進度和考核評估結果掛鉤，且將考核結果作為下一個承包期選擇服務外包承接企業的重要依據。
（三）主要成效
1.改變公共服務購買方式。通過購買市政公共服務，在傳統的、政府主導的市政公共服務領域，引入市場機制，把市政管理部門作為公共服務生產者和供給者的職能分離出去，改變了“政府辦事業”的傳統模式，實現了“管辦分離”、“養事不養人”。如果按照傳統管理模式，市政局下需設立環衛、綠化、路燈、公園4個下屬管理事業單位，需管理人員近100名；采取政府購買市政管理服務方式后，市政局僅15名工作人員便能高質量完成15平方公里的市政管理工作任務。
2.有效節約財政資金。2013年，新區城市環衛、綠化、路燈三項市政公共服務外包支出約950萬元，城市管理局機關支出約75萬元，合計支出1025萬元。如果按照傳統模式管理15平方公里城市環衛保潔、綠化養護、路燈管理僅管理人員就需100人左右，生產作業工人近800人，加上設施設備購置等投入，每年財政需支出約1800萬元。每年節約775萬元，節約效果十分顯著。
3.提高市政公共服務質量。由于承接主體是相關領域的專業化的管理公司，他們的管理模式更先進、作業設備更專業，加上嚴格的合同管理和競爭機制，促使其不斷改進服務方式、提高公共服務質量。目前新區的市政管理已成為全市的一面旗幟，特別是由四川錦賓物業公司管理的“一路一園”項目已成為展示遂寧城市形象的“窗口”，觀音湖濕地公園成功創建為國家4A級景區。優美現代、干凈整潔新區面貌隨時展現在世人面前，成為遂寧城市的一張名片，受到各級多位領導和外地客商高度評價。
4.為被征地農民提供就業崗位。在政府購買市政公共服務時，對投標服務企業提出用人要求，要求中標企業聘用本地管理崗位員工不得低于30%，生產崗位員工聘用河東新區失地農民數量不得低于80%。所聘員工由中標企業管理，減少了政府用人糾紛。目前，我們通過政府購買市政服務一項就解決被征地農民就業崗位500余個。
三、考察學習的幾點體會
（一）黨委政府重視是前提
在推進政府購買服務過程中，遂寧市委、市政府高度重視，認識到位，主要領導多次主持召開會議研究，并在各種會議上反復強調，要求高標準、高起點、大膽探索、全面推進。同時市級相關部門密切配合，確保了政府購買公共服務改革積極穩妥推進。
（二）預算倒逼是關鍵
政府購買服務必須從預算編制入手，通過編制政府購買服務項目預算，改變財政資金支付方式，建立起預算倒逼的機制，才能徹底破除來自各方面的的阻力。
（三）規范操作是基礎
實施政府購買服務，必須從制度層面建立規范、簡明、高效的工作流程，既便于購買主體規范操作，又有利于監督管理，有效避免違紀違規行為的發生。遂寧市政府印發了《關于加快推進政府購買社會組織服務的意見》（遂府函〔2012〕113號），2013年8月遂寧市人民政府辦公室印發了《關于進一步深化政府購買公共服務的實施意見》（遂府辦函〔2013〕177號），在此基礎上，遂寧市制定了《購買公共服務承接主體確定暫行辦法》、《購買公共服務承接主體退出暫行辦法》、《購買公共服務監督工作暫行辦法》、《購買服務績效評價暫行辦法》、《購買服務公共服務事項報告制度暫行辦法》，初步建立起了相對完善的政府購買服務的制度體系。
（四）強化監管是保障
推進政府購買服務必須防止“放而不管”的傾向，要加大業務主管部門的管理責任，強化財政、審計、監察等部門的監督責任，同時鼓勵社會各界參與監督。只有監督管理到位，政府購買服務才能夠達到預期效果。
四、積極穩妥、扎實有序推進政府購買服務工作的幾點建議
為更好地貫徹《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發［2013］96號）和《四川省人民政府辦公廳關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》（川辦發［2014］67號）精神，應加快推進政府購買服務工作。
（一）加強對政府購買服務工作組織領導
建議市各級政府按照國務院、省政府的要求，將推進政府購買服務擺在發展改革的重要位置，增強緊迫感、使命感和責任感，扎實有效地推進政府購買服務工作。
（二）出臺全市政府購買服務的實施意見及配套辦法
依據國務院辦公廳文件（國辦發［2013］96號）和省政府辦公廳文件（川辦發［2014］67號）精神及有關要求，建議盡快出臺《關于推進政府向社會力量購買服務的實施意見》，2015～2016年，政府購買服務工作在全市逐步推開。到2017年，全市初步建成政府購買服務平臺和機制,相關制度法規建設取得明顯進展。到2020年，全市基本建立比較完善的政府購買服務機制，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。
（三）要盡快開展政府購買服務的試點工作
按照“積極穩妥、有序實施，科學安排、注重實效，公開擇優、以事定費，改革創新、完善機制”的原則，2014～2015年，在部分市級部門，選取一些適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務進行試點，如：市政公共服務中新修道路、廣場的園林管護、環衛清掃，以及上級文件已明確要求進行政府購買服務試點的學前教育、社會養老、殘疾人服務等事項，突出所購買服務的公共性和公益性。
（四）加強政府購買服務宣傳培訓工作
財政、民政等部門要加強宣傳培訓工作，一是使各縣（市、區）、市級各部門充分認識現階段推廣政府購買服務的重要性和現實性，準確把握政府購買服務的范圍和內容、工作程序和機制，解決“買什么、怎么買、達到什么目的、取得什么效果”的問題；二是組織試點項目單位的分管領導和具體經辦人開展專題業務培訓，明確操作流程和具體要求；三是要充分利用新聞媒體，及時宣傳政府購買服務的重要意義、政策措施和有效做法，盡可能取得社會各界、人民群眾更多的理解和支持，為推進改革工作營造良好的輿論環境。
（課題組組長：杜習瑛
課題組成員：鄧學剛（執筆人）
夏俊明 廖 軍
張輝林 肖興明）
【責任編輯：于 玲】
